中国律师志

律师提议召开《律师法》修法听证会

                                      

　　序言：律师业面临多重危机，市场委缩，繁琐的行政管理限制律师业的自由发展，会费负担日益加重，但律师仍是人人自危，互相拆台，一盘散沙。不能形成合力争取权利。律师法修改在即，所以我们要一致对外。如果不能齐心协力一起呼吁，这一二十年律师业越来越黑。

关于修改《律师法》召开立法论证会和听证会的申请书

全国人大常务委员会：

　　尊敬的各位领导，在此向您们致以诚挚的问候。虽说春天已经来临，可我们许多律师却对未来丧失信心，律师业中的执业困境令人颓废，《律师法》的修改草案更让人看不到光明，所以，我们才写这封信给全国最高立法机关，希望能表达一下律师们的心声。

　　一、律师业发展极不均衡

　　大城市的个别律师办了几个大案，买了辆好车仿佛全国的律师们就成了暴发户了，以致于国税局也把律师纳入高收入人群，实行重 点监管。这可真让下边的律师们可真痛心，基层许多律师都混不上温饱，改行不计其数，怎么律师成了高收入者呢？西部地区206个县没有律师，就好象西部荒漠里没有人烟的道理是一样的。我们不能因为荒漠里没人就否定中国是个人口大国，同样也不能因为206个具无律师，否定中国是个律师大国，或者说中国律师太少了，中国东西部差距，中央与地方，城市与农村的差距是人所共知。就好像大学生就业一样，都是孔雀东南飞，中国的留学生到了外国就不想回来，人才的流动是与经济基础密切联系的，所以不能单从表面问题上看待律师业，更不能将中国律师业与欧美律师业相提并论。中国律师能做的和正做的业务主要是打官司，业务数量远少于西方国家，西部地区官司数量更少，律师事务所又完全是企业性质，都是合伙制，自负盈亏，律师也得吃饭，更要交税费，谁还能无私奉献？其律师数量自然就少，所以说，仅靠盲目增加律师数量解决不了西部律师数量少的矛盾。最好在《律师法》中规定“国家对贫困地区的律师事务所的设立、运营实行优惠和补贴措施”，各省应根据各地实际情况制定律师业税收政策。

　　二、工作开展难

　　律师和个体业户一样没有政治地位，当前社会环境下律师工作难以开展，简单说说如：律师会见犯罪嫌疑人必须是两名律师，为什么是两名？没必要把律师的工作与司法机关工作程序困在一起，司法机关要两名工作人员才能开展，是为了保持公正和安全，律师作为嫌犯的帮助人，一个人会有什么问题吗？且两个律师会见，往往苦于找不到陪同律师，还要增加办案支出，因为差旅费都是当事人承担。律师想会见嫌犯也难，公安阶段还要刑警队领导批准，会见时还要主办刑警陪同，有时找不到领导签不成字，有时签上字主办民警没时间，律师左右都为难，当事人家属更是着急上火，大骂司法不公总起来，国家没有赋予律师足够的权利，不能在当前环境下自如的为群众办事。

　　三、在法律服务市场中反而成了一个跛子

　　最直观的就是2005年1月山东省司法厅出的《律师学习材料》中充斥着司法    的规章、批复，律协的行规，却没有一个文件是保护律师权利的，没有一个是给律师提供便利的，每每谈起这，我们律师都是苦笑，有人笑谈“他们就是想累死律师”。法律服务市场太乱，律师绝非人们想象的那样，是法律服务市场中的主导，法律工作者与律师的数量相当，均十几万人的数量。在各种诉讼或非诉讼案件中活跃着律师、法律工作者、职业代理人或一些单位的法律顾问，这几类人的收费标准相差无几，并且在许多中小城市和农村，法律工作者承揽案件数量都远超律师，而可悲的是，律师们却担着高昂的税费负担，在基层律师所要上缴总收入的8%的税款，发达地区10%-20%，另外一块是律师会费，虽然民政部总早有规定，团体会员收会费不超过100，个人会员收费不过10-20元，可现今全国的每个律师所每年上交会费都超过万元，个人会费都在千元以上，象山东青岛律师个人标准都已超过北京。多年来司法部门以会费为幌子强收多年，却无人治理，既加重了律师负担，又十分不公平。为何西部贫困地区无律师，从司法局收费就可以看出来，假如三个律师办个所的话，会费：1.2万+1200×3人=1.56万，每人均摊5000多，再加上房租、办公经费，您想想在西部那样的经济环境下，谁敢上那儿开律师所去？另外，高端服务市场解决不了全国律师的吃饭问题，司法部近两年在谈及律师时，总是要鼓励律师业占领高端市场，多开展反倾销、反补贴等涉外案例。既为国家分忧，又能挣大钱，不错，基层律师所也想参与，可这种案子有多少？真有这种案子就一定找中国律师？按金字塔理论，律师业没有一个好的基础，就不可能出现塔尖，现在中小城市律师业不景气，自然就影响高水平律师的出现。没有活水就养不出好鱼来，这是铁的理论。所以管理部门这种舍本逐末，片面追求高端服务市场的做法不符合事物发展规律，既掩盖了律师业的困境，造成广大群众误以为律师们不思进取，又多次耽误律师业的发展机遇，影响中央领导人对律师业的决策。中国的律师业就在这经济与政治的双重压力下成了跛子。

　　司法部不能全面代表律师的利益。律师业在GDP中占有率很低，因此，没有那个部门会关注律师业，更不会给律师扫消障碍，出谋划策，唯一能指望一下的司法部，因为律师早就从部里分离出来，就好比是一个弃儿，管理部门唯恐律师捅篓子，千方百计的加强管理，用不计其数的规章和批复，把律师五花大绑贴满符咒。从利益上来说，律师收入再高，对管理部门也没有什么好处，因为每年律师上缴的会费是个定数。不象法律工作者受司法行政机关直接领导，法律工作者办案越多，司法行政机关获利也越大，不然在2002年时司法部曾放言让法律工作者3年内退出大中城市法律服务市场，可至今没有完全实施，还不就为了个“利”字。从管理角度来说，管理部门不直接参与案件，对律师的活动只是盲人摸象般的粗浅认识，故而客观上也无法制订符合律师利益的法案。我们就问一句，司法部这几年给律师办过一件实事吗？没有！律师的权利要由非律师人员维护，这就是个笑话。

　　综上所述，律师业是一个早就市场化的行业，但却一直被非市场管理着，长期的机械、教条式的管理，使律师业因步自封，根本不能发挥其全部职能，生存压力、社会压力让律师业步履蹒跚，四面受敌，律师业再不发出真实的声音，恐怕许多地市的律师将退出律师业，并导致整个律师业崩溃。为此，我们代表部分律师向全国人大常委会各位领导郑重提出，在2006年《律师法》修改前应向全国律师征求意见，并召开立法证会和论证会。

　　我们认真研读了《律师法》草案，草案在形式上增加了条文，但增加的部分仍多是规定的律师的义务、责任和限制，律师的权利义务，我们看到权利只占4条，职责和义务占九条，其中第44条中就写了九款（而宪法中规定的公民权利义务，权利大约是18条，义务约有6条），这对律师的冷暖昭然若揭。可以说仍起不到推动法律服务业的作用，仍然没有改变律师困境的可能，尤其是该草案不能体现胡锦涛总书记在2004年1月23日对律师问题的批示，如“并与改善律师执业环境、充分发挥律师作用结合起来，务必取得实效”。显而易见，胡总书记不仅强调监管也强调了律师执业环境，正所谓环境造人，环境不行，再好的人也会变质，想让马儿跑，就得让他多吃草，过多的束博，必须将律师逼上岐途，其实实践也已证明了这一点。更令人遗憾的是，该草案更不能配合十一五规划关于整顿和促进法律服务市场的意图，完全忘记了现有法律服务市场中律师并非唯一主体，让律师们背负着沉重的枷锁去和其他众多毫无顾忌的法律服务主体去竞争，这不是让律师拉着板车和别人赛跑吗？

　　想到这里，我们律师真是心寒，究竟有谁能给律师说两句公道话呢？针对司法部制订的《律师法》草案，我们暂时提出下列意见，供您们参考：

　　一、应坚决取消关于设置公职律师和公司律师的立法意图。公职律师和公司律师存在本身就是与《律师法》相悖的，律师是“为社会提供法律服务的执业人员”或者是“自由职业者”。那么，只能为政府服务的公职律师和只能为受聘单位服务的公司律师就不属上述的职业定位，让人感觉律师业更加混乱了。司法部推动的公职律师与外国公职律师大有不同，外国公职律师服务政府，除了支持公诉和法律援助外，都是从事非诉业务，诸如商标注册、企业破产，甚至于反贪污、贿赂，简直和我国的公务员一样，而司法部所说的公职律师，即是政府雇员又是执业律师，业务也基本上是诉讼业务。依《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）第五章第十四条，强调了要加快建设全国统一市场，强化市场的统一性，是加快建设现代化市场体系的重要任务，“废止妨碍公平竞争设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定”，显然公职律师分割掉政府法律服务市场，公司律师分割掉公司法律服务市场。与党的《决定》完全背道而驰，难道法律服务市场不属于市场经济，难道这种分割市场的措施就能配合《十一五规划》关于完善法律服务的市场的蓝图？另一方面，根据《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》中提到的“改革和完善律师的组织机构和组织形式”是指改革律协制度，实现执业律师真正自治，取消合作所和国资所，全部实行合伙制。而司法部却硬把它理解成推进公司和公职律师试点工作，我们认为这是抓了芝麻，丢了西瓜，更可怕的是公职、公司律师的具体规定由司法部另行规定，所以二者的发展究竟如何是个很大悬念。前面已经说过提供有偿法律服务的人员有许多种，许多企业的专职法律顾问多数超出本职工作为社会提供有偿服务，许多地方法律援助中心的律师也收费办案，所以说现有“公司律师、公职律师”都已经在违反《律师法》，混乱着法律服务市场，真正设立了公职、公司律师，就一定能避免上述情形吗？

　　二、以《律师法》修改对律师管理进行创新和改革。首先改革律师业人才流动机制。律师转所时要求律师必须在一个律师所执业满一年，这种规定在任何行业的规章里都是极少见的，包括《公务员法》都没规定公务员必须在一个单位工作满一年才能调动。企业间的员工流动都是依公司合同办理，人事部、劳动部均无此类限制规定，律师行业为何这样规定？律师有三头六臂吗？这种限制不利于用市场的手段调剂律师业人才，对律师来说容易错失发展的机遇，更刻板的规定是在省内转所执业的需提交7份材料，各项规定均是在执业满一年的基础上。另外，如第4款原律师所的品行鉴定及各项交接证明，这个未免强人所难，如果一个律师与其原所发生纠纷，原所主任偏不给他出手续，这个律师还就真转不走。我们认为律师与律师所之间的问题，律师所之间的人才管理都应当由劳动合同和劳动法有关规定处理，司法行政机关不应参与律师所的内部管理，避免干涉了律师的劳动权。如果律师到省外执业则更是耗时、耗力了，如《规定》22条律师要逐级上报5份材料，符合上述条件还要有外省调档函 。办齐这些手续得一两个月，“调档函”的意思是律师还得到外省司法行政机关申请，天南海北，律师得跑几趟，来了调档函还要等一二十天才把档案转走，这些极其复杂的手续，让人感觉比军队还严，比公务员调动更复杂，公务员有个调令即可，相比之下律师仿佛还生存在计划经济时代。如《律师法》第10条规定申请律师证只需交4份材料，而《山东省司法厅关于律师执业证管理规定》却规定申领时至少要交10份材料，办齐这10份材料得几个月的时间，《行政许可法》实施这几年，司法行政机关的管理方式居然没有变化，律协会费我们认为应当是自愿交纳并且要严格按国家规定收取，现状却是省级司法厅超标收费，并与律师证年检注册挂钩，谁不交费就不给注册，让我们有苦难言。为什么不能取消律师证的年检？汽车驾照B证都改成两年一检，法官、检察官、公务员资格更不需要年检，律师证的年检其存在究竟有无合理性？另外，请看《律师执业证管理办法》（司法部令46号）第13条，注册应提交下列材料“（一）年度工作总结”、“完成业务培训的证明”、“遵守律师职业道德和执业纪律的情况报告”、“律协出具的履行章程规定义务的证明”这四份材料有哪个是务实的呢？先说说年度总结，律师不是司法局职工写得着总结吗？况且就算是的话，现在谁不是写好不写孬，这能总结出什么东西呢？还不是流于形式？业务培训，干律师这几年就没听说过有过培训，当然幸亏没有培训，要有，还不是要律师们买单。“报告”更假了，我说我不守章程，谁给我注册？唯一务实就是第四个了，不交会费，律协自然不会出这份证明，逼着我交费，所以与其说注册还不如说交费。那这样的注册根本起不到监督律师的作用。监督应该是常态化的事后监督才能起到良性作用。故而应规定“律师执业证无需年检注册，不需要延续”，总而言之取消年检注册手续，况且年检也耽误律师的工作。司法行政机关制定这些让人迷惑不解，究竟在当前社会状况下使用如此手段管理，有没有合理性，恐怕司法部也说不明白。记得在《中央关于加强党的执政能力建设的决定》第四章中讲到“坚决破除一切妨碍发展的观念和体制、机制弊端”，律师管理中的形式主义，教条主义和那些繁琐的、没有实效的手续应当坚决改革，使其简约、高效、公正。关于律师的执业管理可增加如下规定：A律师依据法律有自由执业的权利，转所执业的由接收律师的律师所在30内持双方劳动合同和律师的律师资格证或法律职业资格证到当地司法行政机关申领新的律师执业证，司法行政机关应当在10内办理完毕；B、国家鼓励律师业内的人才流动
以《律师法》修改促进律协制度民主化。江总书记在十六大报告（2002年11月8日）和胡总书记在《中共中央关于加强党的执政能力的建设的决定》中都提到过发展社会主义民主政治，要扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”，草案中关于律师协会的规定中规定了律协的权责和会员的义务，权利的天平明显倾向于律协。那现有的《律师协会章程》（2002年5月21日修订）又会怎样。我们可以看到这是一个极不重视民主程序的章程，最首要的是居然没有设定罢免程序。剥夺了全国律协代表联名罢免的权利；地方律协对全国律协领导也没有罢免权；唯一有罢免权的是全国律师代表大会，它可以罢免其理事会理事，这不等于让他自己罢免自己吗。没有罢免权就等于没有监督权，如可见律协的制度还不如我们人民代表大会制度民主，这与中央决策意图相差甚远。领导您们应该知道我们律师的政治环境如何了吧。至于律师代表的提案权，提案办理程序，律协预算及支出审查等程序更是只字不提，可以说律协毫无民主可言，完全是机关作风，大大滞后于我国民主政治的发展水平，所以我们建议：首先应增加罢免程序，并比照人民代表制度在律师法重塑律协制度。可增加以下条款：

　　A全国律师代表大会会议，依本法规定召集全国律师代表大会，由全国律协理事会召集，1/10人以上的会员或三个以上的省律协会代表团联名提议也可召开临时大会，律师代表大会每年召开一次，每届律师代表大会代表每届任期3年。

　　B全国律师代表大会1/10以上的律师代表或三个省级律师协会可以提出对于律协主席、副主席、秘书长及全国律协理事会其他成员的罢免案，该罢免案需过半数参会代表通过。

　　C全国律师代表大会会议期间一个省级律师协会代表团或30名以上的代表，可以书面对全国律师协会理事会或全国律协各专门委员会提出质询案，由受质询机关领导人在律协大会上口头答复。

　　四、对草案中一些十分不符合实际的条文我们建议：

　　撤销草案中第34条（原26条）。法律顾问的职责应当由双方当事人协商确定，顾问单位不需要的业务，律师不可能去办理，顾问单位需要的业务律师敢不办吗？所以说这一条好比规定“人必须得吃饭”一样，没有什么意义，不如撤销。

　　第37条（原29条）应增加律师经委托人同意可另选律师继续办理法律事务。因为律师往往要同时办理几个案件，经常发生开庭时间重合，外地办案不能按期赶回，与法庭协调开庭时间十分困难，所以在不影响办案质量的前提下，应当允许律师所另行指派律师。

　　第41条执业    应当删掉“藐视法庭”这个词，什么叫“藐视”，没有法律规定，这不成了法庭手中的利器了，动不动就可以用“藐视法庭”来把律师拿下，这种不科学的语言应当摒弃。

　　第44条去除第2、6、8款，尤以第6款，“以不正当方式影响司法公正”，又是一个模糊概念，凡此种法条一律删除。

　　第46条更是荒唐之极，真不知草案制作人是不是太天真了，三大诉讼法都规定了公民都能当代理人（辩护人），更没限定公民不能在某级别代理案件。如果对律师限制，那么就会出现文盲或法律工作者进了最高院代理案件，一些律师却被拒之门外。所以说现实中此条对律师极不公平。
关于第五章律协制度，应当增加罢免案、建议案的提出和表决方式，让律协内部有监督机制。

　　第47条（原37条）应当允许县一级也成立律协，并且相邻地域或同专业律师可以联合成立律协分会，让律协真正自由起来，按《社会团体管理办法》让律师所自由组合更好。

　　第53条应增加律师可以提议罢免理事会，只有在必要时司法行政机关才能组织召开临时律师大会。

　　第57条第6、7款都应删除，律师业早已市场化了，如何宣传、竞争，有《广告法》和《反不正当竞争法》约束，该条没必要再作规定，且什么叫“不适当”，如何认定“诋毁”，这些问题都太笼统，根本就无法适用

　　司法部预备的《律师法》草案一没有落实党中央的精神和胡总书记的讲话；二没有配合十一五规划关于完善法律服务市场的决策（可能是草案早于十一五规划的原因）；三没有用科学发展观的眼光看律师行业；四创新不足，这样一个带有极强部门本位主义的草案，它完全是观念和体制落后的怪胎，只能阻碍律师业的发展，继续僵化法律服务市场，最后妨碍的还是人民群众的利益。《律师法》的修改本来就不在十五立法规划之列，但由于中央对律师业的高度重视，才提出修改计划，在这样机遇难得的情况下，如果不能以求真务实的作风把这项重要的历史任务完成，既辜负了党中央的关怀之心，对律师业自身来说即是错失机遇，更是耻辱。

　　所以，我们部分律师提出了以上意见，依据《立法法》第5条和第34条之规定向全国人大常委员会郑重提出申请，请求各位领导重视我们的意见，召开由律师占多数的立法论证会和听证会，以期将《律师法》打造成一部民主、科学的现代法治经典，为构建社会主义和谐社会作出更大贡献。（王宾）

【作者: 唐璜】【访问统计:】【2006年02月17日 星期五 10:18】【 加入博采】【打印】