中国律师志

律师代表和委员“两会”议案、建议大搜罗

                                      

　　两会开幕了，“两会”代表、委员中的律师特别引人注目，因为他们的议案或建议将代表着中国律师的心声和水平，他们在推动法制进程中被寄予厚望。那么今年两会期间，他们又将掀起一股什么风潮呢？我把他们的议案和建议收集起来，集中展示给大家，我们也可以监督他们如何行使人民赋予的权利的。

 　　首先，让我们先来认识一下这些代表和委员：

　　据不完全统计，本届全国人大代表、政协委员中拥有律师身份的有13位：高宗泽、杨伟程、迟夙生、陈舒、张燕、伍增荣、陈紫芸、韩德云、何悦、许智慧、吴德立、李汉宇、王林。

　　第十届全国人大代表：

　　伍增荣　第十届全国人民代表大会常务委员会委员；
　　杨伟程　中华全国律师协会副会长、山东省律师协会会长，山东琴岛律师事务所主任；
　　陈　舒　中华全国律师协会常务理事、广东省律师协会副会长、广州市律师协会秘书长；
　　张　燕　陕西大唐律师事务所主任；
　　迟夙生　黑龙江夙生律师事务所主任；
　　陈紫芸　广东天爵律师事务所主任； 　　
　　韩德云　重庆市索通律师事务所主任、重庆律协副会长；
　　许智慧　北京鼎业律师事务所主任。

　　第十届全国政协委员：

　　高宗泽　北京金杜律师事务所；
　　何　悦　天津何悦律师事务所主任；
　　李汉宇　贵州辅仁律师事务所主任；
　　吴德立　湖北兆麟律师事务所主任；
　　王　林　湖北省黄石市法律援助中心主任。

何悦委员议案或建议：

对部分省市实施社区矫正情况进行调查的建议

　　“社区矫正”早已被世界各发达国家广泛使用。据统计，在2000年，加拿大使用社区矫正刑的比例最高，已经达到79.76%，其次为澳大利亚（77.48%）、新西兰（76.15%）、法国（72.63%）、美国（70.25%）、韩国（45.9% ）。相比之下，我国的缓刑、假释使用比例明显偏低，只有17%左右。也就是说，我国绝大部分服刑人员是在监狱中完成刑期的。

　　自2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》下发后，我国已有６个省、市全面进行社区矫正工作，另有12个省、市正进行社区矫正试点。目前，我国社区矫正的对象限于被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释和刑满释放后继续被剥夺政治权利的非监禁刑等五种罪犯。

　　社区矫正具有以下重要意义：一，节约狱政管理开支。监狱的警戒、管理、教育、服装、餐饮起居、医疗卫生等加起来是一笔庞大的开支。如果将符合条件的犯人放在社区进行改造，既节约了巨额开支，又缓解了监狱人满为患的压力。二，对符合条件的犯人，社区矫正比狱内矫正效果更好。因为，社区矫正是在人身相对比较自由的环境下，让犯人自觉遵守相关规定，因而，社区矫正更利于发挥犯人自我改造的主观能动性，主动完成狱内尚未完成的矫正程序。三，家庭对罪犯改造的影响极大，不少狱内犯人就是因为被家庭抛弃而自暴自弃。社区矫正有利于稳定犯人家庭关系，使犯人既能兼顾家庭，又能接受改造，家庭成员还能起到约束其不良行为，鼓励其重新做人的积极作用。四，长期监禁的犯人回到社会适应能力差，就业困难，社会歧视明显，重新犯罪概率增加。

　　鉴于社区矫正是我国改革刑罚执行方式的重大举措，建议国家有关部门对已经开展社区矫正的省、市进行调查，了解目前社区矫正开展情况及存在的问题，以便在我国更多地方将符合条件的人犯在社区进行矫正。

　　社区矫正是社会文明进步的一个标志，更符合社会主义刑法“治病救人”的改造理念。社区矫正不仅是刑罚执行制度的改革，更重要的是预防和减少重新犯罪、维护社会长治久安的有效良方。我们相信，“社区矫正”通过彰显刑罚的社会化、执法的人性化和矫正的文明化，对罪犯进行社会化的教育，有利于他们适应并顺利回归社会，增强社区公民的法律意识和社会责任感，预防犯罪，维护社会稳定，实现国家的长治久安。

关于修改《劳动法》和相关劳动规章的建议

　　自1994年全国人大常委会颁布《劳动法》之后，国务院及劳动保障部相继制定了与《劳动法》相配套的行政规章。部门规章的频繁出台，为正确调整劳动法律关系，保护劳动者的合法权益起到了一定作用。但是，不可否认，众多规章前后矛盾、用语不统一以及仲裁和诉讼的不衔接，给守法、执法带来困难。主要表现在：

　　1、《劳动法》的规定过于笼统，有些已经不适于目前情况。

　　2、劳动行政规章与《劳动法》规定不一致的地方太多，有些规章对具体问题界定不科学，解释多而乱，有些规定相互矛盾。

　　3、劳动仲裁作为前置程序，使劳动争议案件处理程序漫长，难以及时保护劳动者合法权益。

　　4、劳动仲裁机构多执行劳动行政规章，由于规章内容混乱，使仲裁员对法律和规章的认识不一致，导致不同地区的劳动仲裁机构在审理相同内容的案件时会出现截然不同的裁决结果。

　　由此建议：

　　1、修改《劳动法》及有关劳动规章，取消相互矛盾的规定，从而真正保证劳动法律的权威。

　　2、重置劳动争议解决机制，以“或裁或审”代替“先裁后审”。

　　3、在地方法院单设劳动法庭，实现劳动司法的独立，减少劳动争议诉讼处理的环节，及时、有效地处理劳动争议案件，保护弱势群体的权益，维护社会安定，并最终过渡到设立劳动法院。

关于修改《外商投资企业清算办法》的建议

　　目前，《外商投资企业清算办法》（1996/6/15国务院批准，1996/7/9实施）是我国中外合资企业、中外合作企业、外资企业进行一般清算和特别清算的依据。但是，由于该《办法》颁布时间较早，目前的实际做法与《办法》相差甚远。现举例说明：

　　一、清算时间

　　按照《办法》，清算应当在180天内完成。如果时间不够，只能延长1次（90天）。如果因为客观原因（如出现诉讼或仲裁）还需要延长清算时间的，则不被《办法》允许。实践中，审批机关如遇清算企业需要第二次延长清算时间时，只能口头同意延长清算时间。由于外商清算企业的母公司非常注重清算程序的合法性，这种口头同意方式既给清算委员会向母公司汇报带来不便，也令母公司不解中国法律的“严肃性”。因此，建议《办法》规定，可以经审批机关批准再行延长清算期间。

　　二、关于通知

　　《办法》规定，企业应当自清算日起７日内，将企业名称、地址、清算原因和清算开始日期等以书面通知企业审批机关、企业主管部门、海关、外汇管理机关、企业登记机关、税务机关和企业开户银行等有关单位。

　　然而，企业的一般清算就是由企业审批机关批准的，因此，企业没有必要再以书面形式通知企业审批机关。

　　三、关于税务、海关的注销时间

　　根据《办法》，“自清算报告提交企业审批机关之日起１０日内，清算委员会须向税务机关、海关分别办理注销登记。”此规定显然与实际做法不同。

　　1、实际做法是：先办理完毕税务（地税、国税）登记注销手续后，办理海关登记证的注销手续。当企业完成税务登记、海关登记、劳动登记、财政登记和外汇登记等的注销手续后，企业的清算过程接近终结，清算财产的最终处理才有结论，清算的最终《审计报告》才能做出，《清算报告》才可能定稿，并送交企业审批机关，办理《外商投资企业批准证书》的注销手续。

　　2、企业审批机关的《同意清算批复》中，要求企业在完成税务（地税、国税）登记、海关登记、财政登记和外汇登记注销后，并带上《清算报告》到企业审批机关办理《外商投资企业批准证书》的注销手续。

　　由此可见，是先向税务机关、海关分别办理注销登记，后向企业审批机关递交《清算报告》，而非如《办法》中之规定。

　　四、关于申请破产

　　根据《办法》，“如企业在清算过程中发现资不抵债时，清算委员会应当向人民法院申请宣告企业破产；被依法宣告破产的，依照有关破产清算的法律、行政法规办理。这里的“清算过程中”指哪个阶段？债权申报结束后？还是清偿过程中发现资不抵债？还是什么时候？建议将其明确。

　　五、清算方案等的备案

　　《办法》规定：清算委员会编制的资产负债表和财产清单、提出的财产评估作价和计算依据、制定的清算方案，须经企业权力机构确认后，报企业审批机关备案。

笔者认为，除了中外合资企业的中方是国有企业外，其他合资企业和外商独资企业的清算方案不涉及国有资产，因此，没有必要将不涉及国有资产的清算方案交企业审批机关备案。以笔者参与的外商独资企业清算看，企业审批机关并不要求该企业将清算方案送交备案。因此，建议将此部分内容进行修改。

　　六、关于企业资料的移交

　　《办法》规定，企业清算结束，企业保管的各项会计凭证、会计帐册及会计报表等资料由企业审批机关指定的单位负责保管。

　　笔者认为，企业保管的各项会计凭证、会计帐册及会计报表等资料是企业财产的一部分，企业审批机关无权指定单位负责保管。以笔者参与的外商独资企业清算看，企业审批机关并不要求清算企业将上述资料交某单位保管。

　　七、企业注销登记与公告

　　《办法》规定：清算委员会应当自办结税务、海关注销登记手续之日起10日内，将清算报告并附税务机关、海关出具的注销登记证明，报送企业登记机关（工商局），办理企业注销登记（缴销营业执照），并在一种全国性报纸、一种当地省或市级报纸上公告企业终止。

　　遗憾的是，实际做法与《办法》规定相去甚远。因为，清算委员会不可能“自办结税务、海关注销登记手续之日起１０日内，将清算报告并附税务机关、海关出具的注销登记证明，海关出具的注销登记证明，报送企业登记机关（工商局），办理企业注销登记（缴销营业执照），并在一种全国性报纸、一种当地省或市级报纸上公告企业终止。”

　　以上只是列举了部分《办法》与实际做法不一致的情况。作为清算委员会的成员，笔者深深体会到外国投资人对中国政府机关不按照《办法》办事表示不理解；作为律师，笔者衷心希望尽快修改《办法》，以便维护《办法》的严肃性。

　　其他议案或建议：应建立健全我国食物安全监控体系的建议

许智慧代表议案或建议: 　　

建议完善立法，杜绝刑讯逼供

　　一、刑讯逼供屡禁不止的原因

　　在当前执法司法实践中,刑讯逼供行为屡禁不止,致人重伤、死亡的案件时有发生。近来，随着新闻媒体对司法工作监督力度的加大，特别是随着近几年审判公开、检务公开和警务公开制度的贯彻，一系列司法机关刑讯逼供、致人伤亡的事件被公开曝光。

　　刑讯逼供难以根除的原因何在？

　　首先，受到有罪推定的思想影响。封建社会实行纠问式诉讼，犯罪嫌疑人、被告人被先入主地推定为有罪，这是刑讯逼供得以产生的思想根源，也是刑讯逼供至今仍然难以根除的主要原因。

　　其次,个别办案人员对“打击犯罪”与“保障人权”的关系把握上，重打击犯罪，轻人权保护，特别是对犯罪嫌疑人的权利保障认识不到位。

　　另外，侦查队伍客观上破案的压力大，主观上对破案急功近利，也是不可忽视的因素。

二、杜绝刑讯逼供的对策及建议

　　在参照外国相关立法、司法经验的基础上，结合我国的实际国情，针对其产生原因，建议在以下方面完善现有法律：

　　1、对犯罪嫌疑人的讯问应在合法羁押场所即看守所进行。刑讯逼供一般发生在犯罪嫌疑人进看守所之前，而不是在看守所。可以考虑通过立法明确规定，犯罪嫌疑人一旦被拘留审查，就必须及时送到看守所。

　　2、参照其他国家的做法，犯罪嫌疑人接受讯问，要有律师在场。

　　3、对讯问过程进行录音录像，而且录音录像不是由具体办案机构负责，而是由第三者（譬如说看守所）负责。
　　

建议修改《刑法》第三百九十五条“巨额财产来源不明罪”的相关刑罚立法

　　《中华人民共和国刑法》第三百九十五条：“国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入，差额巨大的，可以责令说明来源。本人不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论，处五年以下有期徒刑或者拘役，财产的差额部分予以追缴。”

　　与此相对照，第三百八十三条：“对犯贪污罪的，根据情节轻重，分别依照下列规定处罚：

　　（一）个人贪污数额在十万元以上的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处死刑，并处没收财产。

　　（二）个人贪污数额在五万元以上不满十万元的，处五年以上有期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处无期徒刑，并处没收财产。

　　（三）个人贪污数额在五千元以上不满五万元的，处一年以上七年以下有期徒刑；情节严重的，处七年以上十年以下有期徒刑。个人贪污数额在五千元以上不满一万元，犯罪后有悔改表现、积极退赃的，可以减轻处罚或者免予刑事处罚，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

　　（四）个人贪污数额不满五千元，情节较重的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节较轻的，由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。

　　对多次贪污未经处理的，按照累计贪污数额处罚。”

　　在司法实践中，“巨额财产来源不明罪”是一个独立罪名，但从目前的案例来看，它却从来没有单独适用过，一般都是作为贪污罪、受贿罪的附带罪名，与贪污罪、受贿罪数罪并罚。犯罪嫌疑人在被发现其财产或支出超出其合法来源时，如态度积极，讲明其超出部分是贪污所得或受贿所得的，数额超过10万元的，就有可能被处以10年以上有期徒刑乃至极刑；如果态度恶劣，故意隐瞒其贪污行为或者是受贿行为，拒不讲明财产来源的，如果检察机关不能查清其财产来源，即使他有数额惊人但难以查清的犯罪所得，其最高刑罚也就只有5年有期徒刑。权衡利弊之下，犯罪嫌疑人很有可能会选择与检察机关“斗争”到底，造成查处工作难度加大，并且有可能逃脱刑事处罚。

　　应对目前部分官员贪污受贿数额增大，形式增多，查处工作不易的局面，建议对“巨额财产来源不明罪”进行修改，量刑与贪污、受贿罪名相当。

　　4、在证据制度中确立非法证据排除规则，以非法手段获得的口供不得作为证据使用。

增加商标评审人员编制，缩短商标审批期限

　　如今我国商标申请量和商标总量都已成为世界大国，2004年竟直逼60万件，商标注册年申请量已连续三年位居世界第一，商标评审案件也同步迅速增长，商标业务队伍人员编制明显不足，导致商标审批期限不断延长。

　　根据我国现行商标法律的规定：商标自申请到注册须经形式审查-----受理、实质审查-----初步审定并公告、异议期满----核准注册并公告三个环节。即便在正常情况下（商标申请件手续齐备，填写规范，不会被退回补正），一件商标自申请到形式审查通过，也需两到三个月时间；实质审查完成准予初步审定至刊登初步审定公告，一般需要六个月时间；加上《商标法》规定的三个月异议期，三个环节总共需要一年时间。一件商标申请如果发生退回补正等情形，或因其他人的在先申请或注册商标权利处于不确定状态，则其审查终结所需时间将超过一年。但是现在的实际情况却是：由于商标申请量过大，商标业务人员缺乏，以致大量商标申请被积压，一件普通的商标申请在正常情况下也要三年左右才能获得授权，法律规定与实际情况严重不符。不少厂家为了尽快使用商标以示区别，不得不在产品商标上使用TM标志。由于TM标志仅仅标明产品商标已经提出申请，并且国家商标局也已经下发了《受理通知书》，进入了异议期，但尚未获得国家授权，这种商标尚不具有确定性，极易产生纠纷。

　　按照现在的商标申请量，以现在的审批进程，商标申请人在三年以后才能得到商标专用权。现在产品的生存周期都很短，尤其是家电、电子等产品更新换代速度很快，三年以后可能这个产品都已经退出流通市场了，还要另行申请商标，或将授权商标改变到其他类别、商品上，对于申请人、工商管理机关都是极大的资源浪费。

　　商标业务队伍的编制是按照以前的商标申请量确定的，现在情况发生了变化，相应编制也应扩大，不能因为人手不够而将商标审批期限延后，这样只会使问题积压越来越严重。唯有增加商标审批人员，提高工作效率，才能解决当前日益严重的商标申请积压问题，保障商标申请、评审的顺利开展。

　　其他议案或建议：　　

　　完善企业名称注册登记制度

　　关于加速发展我国柴油机轿车业的建议

　　关于建立和完善社区矫正法律制度的建议案

　　李汉宇委员议案或建议：

新农村建设莫忘“村规民约”

　　“村规民约”是我国传统文化的重要组战部分。在广大乡村，历朝历代的村民们可以不熟悉朝廷的“法度”，但绝对知晓“乡规”、“村规”、乃至“族规”，以此来规范和约束自己的行为，并以同样的标准评判乡邻的行为。在我国漫长的封建帝制历史上，由于“皇权”统治不下乡村的传统，大至可以说，中国的乡村是士绅阶层起主导作用，而“乡规”、“村规”、“族规”则起着维护乡村文化传承和秩序的“习惯法”的作用。

　　新中国成立后，在中国共产党的领导下，广大农民在政治上、经济上彻底翻身成了农村的主人，其标志之一即是在乡村传统习俗的改革上取其精华，弃其糟粕，注入新社会的新精神，逐渐形成了以“村规民约”为规范的新习俗。特别是在上个世纪九十年代初期，由于各级政府积极介入“村规民约”建设，极大地推动了农村社会风尚的进步。

　　但是，母庸讳言，既有的“村规民约”建设成就在不同地区不同程度上存在着以下不足：

　　1.流于形式。在一些地区，由于政府官员以计划经济思维对待“村规民约”建设，往往以行政命令方式强制推行，“村规民约”只是变成了一块块耸立在村头的石碑，其内容往往是时任乡、村领导的作品。这样的“乡村民约”可能吸引验收人员或者观光客的眼球，而村民们则不屑一顾。很显然，只刻在石碑上而不是深 入人心的规约是没有任何实际价值的。

　　2．优秀的乡村传统文化损失严重。由于众所周知的原因，建国以来的历次运动如暴风骤雨般反复冲刷着我国乡村传统文化的几乎每一个角落。乃至今天在许多乡村传承和传播传统文化的知识分子已荡然无存。年轻的一代人们向往着城市的灯红酒绿，他们中许多人没有机会接受祖辈们出门前必修的为人处事、奉公守法的传统教育，而这类教育往往不仅来自学校，更得益于“乡规”、“村规”、“族规”以及父辈们的言传身教。

　　3．封建文化的糟粕在一些地方的“村规民约”中有程度不同的反映。由于数千年封建文化的浸染，在真正由村民议定而不是由领导包办的“村规民约”中传统文化的精华和糟粕往往共生于同一个规约中。笔者在调查中即发现有的“村规民约”中竟然明文写入有歧视妇女、歧视上门女婿的内容，个别“村规民约”中的内容还存在与现行国家法律有明显抵触的地方。

　　4．个别地方的“村规民约”片面强调村民利益保护，存在与国家利益冲突的现象。尤其是在近几年，由于工业化和城市化的推进，在涉及到广大农民切身利益的士地征用、矿山开发等方面，农民利益与政府利益、开发商利益冲突日益增多。“村规民约”天然地成为村民们维护群体利益“拒成团”的“约法”选择。应当说，在绝大多数情况下，村民们是讲道理讲法制的，绝大多数情况下的“约法”也是合理合法的，理应受到尊重。但个别情况下，特别是在地方恶势力的操纵下，“村规民约”也成了漫天要价或者排除外来投资者的利器，成了暴力抗法者或聚众滋事者的工具。此种现象也应引起足够的关注。

　　对策建议：

　　1．在社会主义新农村建设中应当重视对“村规民约”的规范和指导。既要尊重广大村民的自治权和首创精神，又要保障国家法律的统一实施；既要继承和发扬优良的乡村文化传统，又要引导村民坚决摒弃封建文化的糟粕和不良恶俗；既要坚决保障农民依法约定“村规民约”，维护村民合法、合理、合情利益的权利，又要坚决防止“村规民约”被不良人员尤其是恶势力滥用或利用。

　　2．在新农村“村规民约”建设中政府应加强引导，但切忌行政命令，更不能包办代替，替民作主！同时，要约束各级官员尤其是基层党政官员尊重乡村的善良风俗，自觉遵守村民自主订立的“村规民约”。入乡随俗，身体力行，切实把形成善良的风俗良序作为各级党政官员在社会主义新农村建设中的道德使命。

　　3．建议国家有关部门抓紧搜集整理、组织研究散存于民间的“乡规”、“村规”、“族规”，抢救乡村习俗文化，编撰符合时代要求的指导乡村文化建设的示范性文本，广为宣传“村规民约”建设的重要性，真正从精神文明建设的高度重视“村规民约”建设。

　　4．建议国家立法机关以适当的形式明确“村规民约”的法律地位，以国家法律的强制力保障农村的善良习俗得到遵守，以利于乡村新文化的形成。

精兵简政，依法管住管好机关事业单位编制

　　新年伊始，“两会”前夕，各地政府开始清理吃“皇粮”空缺的消息经媒体披露后，机构改革最核心的机关事业单位编制问题再次引起人们的广泛关注。据人民网2月21日报道，四川通过清理已初步查出全省目前“吃空饷”者高达3.7万多人，每年冒领经费达6400多万元；河南共清理出各类“吃空饷”人员20773人，涉及资金1.53亿元。为管住编制，国家有关部门又祭起了近几年来已为人们耳熟能详的“禁令”法宝。据人民网披露，中央编办将设“五条禁令”，严格规范机关事业单位的编制纪律。这“五条禁令”是：一不准超编进人；二不准擅自设立内部机构或提高内部机构级别；三不准违反领导干部配备的有关规定；四不准超越权限审批机构编制；五不准上级业务部门干预下级业务部门机构编制。“禁令”风终于吹到了机关事业单位编制领域，确实令所有关心公共财政制度建设，关心财政增收会不会被不断膨胀的吃“皇粮”队伍、被大大小小的吃“空缺”者吃尽吃垮的人们欣慰。然而，欣慰之余，人们不能不担心、不能不疑心，积改革开放二十余年来机构改革之经验教训，一纸“禁令”果然能够管得住日益增长的单位和人员编制需求吗？

　　早在本届政协第一次会议期间，由于深感上届政府呕心沥血数年“精兵简政”的机构改革成果需要得到巩固，本人不揣冒昧，放胆提了一个“以国家立法管住编制，巩固机构改革成果”的提案，建议要让法治的阳光照亮机构改革的崎岖道路，积极探索以国家立法的方式“锁住”上一轮机构改革确定的编制单位和员额，并建议在国家编制法中明确规定，今后任何单位任何个人非征同级国家权力机关即人民代表大会批准均不得超编。这个提案得到了承办单位的积极评价和礼貌的答复。然而，遗憾的是，至今我们还是难以看到编制立法的希望的曙光。

　　但是，我仍然固执地认为：为了国家的富强和人民的幸福，必须建立真正意义上的公共财政制度；公共财政制度的核心之一是切实管住吃“皇粮”的官员和准官员队伍数量，切实杜绝公职人员的无限膨胀；管住各级党政机关事业单位超编冲动的根本办法只能是法治，只有把编制工作纳入法治轨道，真正做到机关事业单位进人、用钱有法可依，违法必究，才有可能从根本上治理机构膨胀这个顽疾。

　　“精兵简政”，依法治编！倘如决策部门果然从谏如流，准备施行，我认为应当明确几个基本的立法前提：

　　1、定编定员的权力归属。从公共财政的角度看问题，编制的核心是用钱的问题，也就是维持国家机器的正常运转需要花多少钱聘用多少人的问题。我国现行预算法规定，预算由行政机关即人民政府提出，报权力机关即人民代表大会批准。设置多少单机构安排多少人管多少事吃多少饭当然是政府预算的中心内容。所以，国家编制立法应明确规定：定编定员的建议权在政府，但审查批准权应属人大。

　　2、先批后进，先审后用。前者指进人，后者指用钱。要以法律的严肃性禁止和惩治在编制工作中任何形式的先斩后奏、斩而不奏，以及“吃空饷”等违法行为。切实防范“令不行，禁不止”以及“法不责众”等人们耳闻目睹、见怪不怪的各种超编现象成为常态。

　　3、透明编制、透明预算。除涉及国家安全，法律允许不公开的以外，机关及事业单位编制及其预算都应向社会公开，让人民知情，允许舆论监督。

　　4、总量控制、逐渐减编、永不增编。本来，定编定员应适应社会经济发展的不同阶段的具体情况进行调节方为科学，“永不增编”一词并不科学。本人之所以主张把这一不科学的提法作为编制立法的前提之一，实在是因为当下吃“皇粮”者太多，官民比例太大，国家财政负担太重！如果不加一“紧箍咒”约束，恐怕日后哪怕监督机关再多，法律的剑锋再利也难以挡住潮涌而入的食“皇粮”大军。只要能够把官民比例控制在现今的水平，随着国家财政实力的不断增强和管理水平的不断提高，我国的机关事业单位编制工作和公务员队伍建设必将迈上一个又一个进步的阶梯，科学定编、依法定编的目标方可能逐步实现。进而从制度上为国家的长治久安提供坚实的保障。如此则国家幸甚！人民幸甚！

　　陈舒代表议案或建议:

修改民事诉讼法、税法，堵塞漏洞　打击利用诉讼避税的行为

　　建议：一、在《民事诉讼法》第二十章“一般规定”中增加一条：“在执行有关债务给付的案件时，对依税法应当纳税的款项，被执行人或人民法院有权要求申请执行人提供相关纳税凭证，作为履行给付的条件，或者由人民法院指令被执行人在执行款项中代扣代缴相关税项。”

　　理由：在强制执行债务给付的案件中，由于人民法院的判决书、调解书具有强制执行力，和其他收款收据配合，实践中可以替代发票和其他纳税凭证入帐作为合法的支付凭证。如一宗政府部门作为被执行人的500万的工程款执行案，被执行人曾要求申请执行人先提供发票然后再付款，但是法院负责执行的工作人员说，人民法院的判决书、调解书具有强制执行力，可以直接入帐，驳回了被执行人索取发票的要求。经事后了解法院同志所说不虚。

　　经向有关从事税务工作的同志了解，他们说需要纳入成本抵扣的项目的凭证，在国内发生的交易依法要求只能是发票。其他的往来凭证他们都会同意依人民法院的判决书、调解书和其他收款收据配合入帐。

　　据上所述，除实行成本核算的企业之外还有很多事业单位、政府部门、社会团体，另外除直接涉及成本抵扣的营业税及其附加、增值税、消费税之外，还有个人所得税、企业所得税、利润汇出税等，所以这其中的漏洞还是很大的。人民法院在审判实践中也有发现有些企业利用诉讼活动避税。对此《人民法院报》也有过专题报道“这样的企业诉讼的目的不是因为发生了实际纠纷，而是因为法院判决书具有强制执行力，可以通过执行来避免国内一些财产处理的审批手续”。

　　税收是国家财政收入的主要来源，是增加政府财政支付能力的基础。每个部门、每个公民都要关心税收征收工作。

　　建议二、在相关税法中明确规定，人民法院判决书、调解书必须和相关纳税凭证相配合才能作为完整正式的入帐凭证。强化被执行人索要纳税凭证的责任意识，也使税务人员执法有据。

　　理由：据了解目前对此缺乏明确规定。

　　建议三、税务部门应当加强与人民法院的联系，共同制定实施细则，并加强对法官队伍税务知识的培训。

　　理由：根据税务部门的法定职责，税务部门应当是主导机关。另外，法院执行有时时间很紧急，税务部门必须配合，保护司法权威。

《律师法》修改建议

　　
　　一、修改《律师法》第十一条为：“申请领取律师执业证的，经省、自治区、直辖市或地级市以上的人民政府司法行政部门审核。省、自治区、直辖市或地级市以上的人民政府司法行政部门应当自收到材料之日起二十日内作出准予执业或者不准予执业的书面决定。”

　　理由：1、具体行政权力进一步下放，以保证省级司法行政部门有更多的精力做好宏观管理和业务指导。

　　2、减低行政成本，减少行政审批层级。

　　3、体现便民原则。

　　4、根据各地区律师业发展状况，逐步实现具体管理权下移。

　　5、根据《行政许可法》的规定。

　　二、修改《律师法》第四十条为：“律师协会履行下列职责：

　　（一）改善律师执业环境，保障律师依法执业，维护律师的合法权益；

　　（二）制定行业行为规范和纪律惩处规则；

　　（三）组织新会员登记和年度会员登记；

　　（四）依照章程收取会费；

　　（五）进行律师职业道德和职业纪律的教育、检查和监督，对违法违规的律师和律师事务所实施行业惩处；

　　（六）组织总结、交流律师业务及行业管理经验，对会员进行表彰和奖励；

　　（七）组织律师业务培训；

　　（八）组织律师开展对外交流；

　　（九）调解律师执业活动中发生的纠纷；

　　（十）法律规定的其他职责。

　　理由：1、随着我国法制建设的进步，律师执业环境也应当逐步改善，这是现阶段的国情。

　　 2、制定行业规范是经实践证明有效的自律管理手段。

　　 3、组织新会员登记和年度会员登记工作实际上律协一直在做。它是律协进行会员管理的有效和必须的组织管理手段,也是国际通例。通过立法的形式把它确认下来，也便于与现在人民政府司法行政部门的“年审”管理相区别。

　　 4、收取会费是保证律协正常运作的经济基础。把它法定化，也可与目前有些行政部门的对律师的收费相区别。

　　 5、把律协对会员的惩处和奖励职能法律化，更强化律协职能。

　　
对刑事诉讼法的修改建议

　
　　建议一：

　　在《刑事诉讼法》第六十六条，增加第二款：“公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人时，犯罪嫌疑人聘请有辩护律师的，公安机关应当同时通知辩护律师可向检察机关就犯罪嫌疑人是否应当被采取逮捕强制措施提出辩护意见。”

　　修改第六十八条，增加第一款：“人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的，应当在四十八小时内询问犯罪嫌疑人，并听取辩护律师的意见。”

　　理由：逮捕作为刑事诉讼中最为严厉的强制措施，应当在程序上给他设置一个关口。保证检察机关在审批时，能够充分听取控方和辩方的意见，而不仅仅是听取侦查机关一方的意见。所以要加强辩护权。

　　建议二：在《刑事诉讼法》第六节扣押物证、书证中增加一条：“执行扣押的侦查人员扣押物品或书证时，应当告知被扣押物品或书证的所有人或持有人在十日内有申请复议权。由公安机关执行扣押的，当事人可以向同级人民检察院申请复议。检察院或法院执行扣押的，当事人可以向其上一级机关申请复议。复议机关应当在十五日内作出复议决定或裁定。复议机关认为采取的扣押措施不当的，应当直接作出撤销决定或裁定。”

　　理由：增加一个法定制约措施。目前存在的问题就是，权力没有制约。法律虽有规定，但没有制约的措施，等于一纸空文。

　　其他议案或建议：

　　对《中华人民共和国行政强制法（草案）》的修改意见　　

　　对《农产品质量安全法（草案）》第五十二条的修改意见

　　关于解决“看病贵”问题的建议

　　坚持科技强警，向科技要警力的建议

韩德云代表议案或建议：
　

关于在国家彩票公益金中设立法律援助支出项目的建议

　　法律援助是一项世界各国通行的为保障贫弱公民不受经济困难所制约，享有与普通公民同等的法律帮助权而设立的法律制度。法律援助具有社会公益性质，对于维护社会稳定，促进司法公正和提高司法人权具有重要的作用。中国自1994年起开始正式研究和建立法律援助制度，在短短的11年里取得了很大的进展。目前，中国的法律援助事业正处于进一步规范发展阶段，我部作为管理全国法律援助工作的部门，一直为推动全国法律援助工作的规范全面发展，解决困扰法律援助工作发展的资金短缺问题，实现法律援助工作东西部均衡发展而努力。但是，受财力所限，中央政府目前尚不能完全保证提供开展这些工作所需要的资金。因此，我部申请在国家彩票公益金中设立法律援助支出项目，以增加我国法律援助经费来源，支持经济欠发达地区尤其是西部地区法律援助工作的发展，最终使符合法律援助条件的贫者弱者都能获得法律援助。具体项目理由及建议如下：

　　一、中国的法律援助制度概况及在国家彩票公益金中设立法律援助支出项目的原因分析

　　相对于很多国家来说，我国的法律援助制度起步相对较晚，但发展迅速。1994年初，司法部正式提出探索建立有中国特色的法律援助制度。1996年，《刑事诉讼法》和《律师法》相继在法律上确立了法律援助制度在我国法律体系中的地位，建立法律援助制度的工作由此在全国范围内全面启动。2003年9月1日国务院《法律援助条例》正式实施，标志着我国法律援助工作从制度创立进入到了加快发展的全新的历史发展时期。经过11年的实践探索，我国的法律援助事业取得了举世瞩目的成绩，但也存在着影响这项公益事业制度应有功能发挥的诸多障碍和困难，急需采取切实措施加以解决。

　　（一）我国法律援助制度建立和发展的基本情况

　　11年来，在党中央、国务院和地方党政领导的重视、支持下，经过各级司法行政部门和广大法律援助工作者的共同努力，法律援助工作已经在全国范围内迅速开展起来，并取得了显著的成绩。

　　截止2005年6月底，全国已建立政府法律援助机构3081个，其中县区级地方占2658个。全国有法律援助专职人员10864名，其中近50%的人员已取得律师执业资格。除了法律援助机构的专职人员提供一定量的法律援助服务外，各地法律援助机构还组织广大社会律师、基层法律服务工作者，并发动一些社会团体、法学院校的法律援助志愿者，在各级司法行政部门的监督和管理下参与了提供法律援助的具体工作。

　　1996年以来，全国办理法律援助案件的数量逐年上升。据不完全统计，1996年以来，全国各地共解答法律咨询近900万人次（其中2005年上半年解答咨询1149760人次），办理各类法律援助案件100万余件（其中2005上半年办理了近11万件），有170多万人（其中2005上半年有156566人）获得了法律援助服务。

　　尤其值得一提的是，自2003年9月1日《法律援助条例》实施以来，我国法律援助工作的发展速度明显加快，最突出的两个变化表现在：一是各级党政领导把法律援助工作放在突出位置，加大了对法律援助经费的投入。2005年上半年全国法律援助财政拨就达到1.55亿元，相当于2003年全年的法律援助财政拨款;二是各地加大法律援助办案力度,办案数量大幅度增加，每年约增长了2万多件。在实践中，各地政府在出资保证为经济困难公民提供《法律援助条例》所规定的最低范围的法律援助事项之外，还从实际出发，不断拓展新的工作领域，如介入信访、为农民工和下岗职工等特困群体提供法律援助、建立维护国防利益法律援助组织、在监狱和劳教场所开展法律援助等。社会各界也积极支持并参与法律援助工作。工、青、妇、残、老龄委、法律院校等社会组织，在各级司法行政部门的监督管理下，利用自身资源，在省级地方和相当数量的大中城市，通过提供法律咨询、简易法律帮助和建立法律援助组织等形式，开展与其工作领域相关的法律援助工作，成为一支政府法律援助之外的重要社会法律援助力量。一些民间组织、律师事务所也根据自身的资源和专业优势以不同的形式投入到法律援助工作中来。目前，我国的法律援助制度正以其独特的功能，在维护司法人权、完善司法制度、保障公民合法权益、实现司法公正、维护社会稳定等方面正发挥着越来越重要和积极的作用。

　　（二）当前法律援助工作存在的主要困难和问题

　　几年来，我国的法律援助事业虽然取得了很大的成绩，但也仍存在很多亟待解决的困难和问题。而在这一新的发展阶段，困扰法律援助工作发展的最大问题仍然是法律援助资金短缺这一难题。法律援助经费严重短缺一直是制约我国法律援助事业发展的瓶颈问题。虽然自《法律援助条例》颁布实施后各级财政对法律援助工作的拨款有了一定增加，但目前各级政府每年拨付的法律援助经费平均每人每年才一角多钱，不仅低于发达国家水平，甚至远远低于不少发展中国家对法律援助经费投入的平均水平。另外，法律援助的财政拨款极不平衡，近几年全国新增的法律援助经费主要集中于经济发达地区，而西部及一些经济欠发达地区法律援助经费一直严重短缺。法律援助经费的短缺尤其是西部地区及贫困地区法律援助经费的短缺使以下问题日益突出：

　　1、法律援助经费尤其是经济欠发达地区法律援助经费严重短缺，无法满足法律援助需求，无力解决贫困群众“打官司难”的问题。

　　我部统计资料表明，在多数经济欠发达的省份，只有少数县级地方的法律援助机构有全额的财政保障，即便在经济发达地区，也还有相当数量的县级地方法律援助机构没有经费保障。西部地区的县级地方法律援助经费就更为困难，如2002年西部地区县级地方法律援助经费总数为453万元，只占全国县级地方经费总数的12%。法律援助经费的严重短缺使得这些地区的法律援助机构与司法行政机关的其他行政科室合署办公，人员和经费由司法行政机关内部调剂。而实际上，没有人员专职从事法律援助工作，法律援助机构无人无钱，就等于名存实亡。法律援助经费的严重短缺还使得一些法律援助机构实行差额财政补助（目前我国还有100多个这样的机构，其中有绝大部分存在于西部县级地方），只能通过办理有偿案件来填补法律援助经费的不足，这不仅违反《法律援助条例》，而且不利于理顺法律服务市场秩序。从实践来看，贫困的经济欠发达地区往往又是经济困难群众集中的地方，也是法律援助需求量更大的地方，也就是说，这些地方需要更多的法律援助经费支持，而当地政府和有关部门却因为本地区经济发展的实际困难不能也无法保证法律援助经费，以广西、内蒙、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、新疆兵团、云南、西藏等10个省区为例，2004年这10个省区的县区级法律援助机构业务经费总计仅为241.33万元，平均每个县区（国营农牧团场）为2560元，只能办理有限的法律援助案件,远远不能满足社会的需求。经费的严重短缺，使这些地区大量符合法律援助条件的贫困当事人经常被拒之门外。

　　法律援助经费短缺不仅仅加剧了法律援助供需矛盾，而且还导致经费短缺地区办理法律援助案件至今仍然完全依靠社会律师无偿尽义务和行业奉献，律师不仅要提供无偿服务，还要自己倒贴交通费等办案成本费用。由于法律援助过度依赖法律服务人员的无偿劳动，严重挫伤了法律服务人员的积极性，导致法律援助服务质量严重降低，不仅损害了受援人的利益，还影响了我国法律援助事业的健康平衡发展，使这项本来真正为民的好事在一些地方反引起了群众的不满。

　　2、经济欠发达地区特别是西部地区法律援助经费严重短缺，导致我国中西部地区法律援助宣传工作滞后，很多贫困群众不了解法律援助制度。

　　由于经费保障困难，我国中西部地区很多地方有不少法律援助机构连办案经费都还保障不了，无力解决宣传经费，更无力开展法律援助宣传活动。有此地方则因为宣传工作的力度越大群众上门求助的越多而自身经费有限，也不敢开展法律援助宣传活动。这些地区很多贫困群众根本不了解法律援助制度，不懂得基本的法律常识。社会上发生的各类矛盾和纠纷、特别是当贫困群众合法权益受到侵害的时候，他们不懂得拿起法律的武器维护自己的权益，多寻求非法律途径解决问题，由于处置不当，有的演化为群体性上访事件，有的甚至转化为刑事案件，在给地方政府造成很大压力的同时，也给社会的和谐和稳定带来极大的隐患。

　　3、经济欠发达地区特别是西部地区法律援助经费严重短缺，使这些地区无力设立法律援助机构，而有机构的又吸引不来优秀的法律专业人才，对现有人员也无力进行必要的业务培训，直接影响了法律援助工作的质量。

　　县级地方的法律援助机构是直接提供法律援助服务的部门，是经济困难群众得到法律援助服务的直接载体。然而，目前全国还有一部分县级地方因为经费原因没有建立法律援助机构，其中大多数存在于西部地区。我国西部13个省区现有的法律援助专职人员中，具有本科以上学历和律师资格的人数约占三分之一，且大多数集中在省级法律援助机构和大中城市，贫困地区城市和县区级法律援助机构具有律师资格人员和大学本科以上学历人员相对较少。我国西部贫困地区还有不少县级地方根本就没有律师。这些地区开展法律援助工作的人力资源匮乏，没有专业人员的现象引起了一些社会舆论的不满和批评，认为没有专人的法律援助机构形同虚设，法律援助只是文字上的法律，严重地损害了人民政府和法律援助事业在人民群众中的声誉和形象。这个问题的解决不仅需要当地政府的重视，同时也亟需组织社会志愿人员加强西部地区法律援助力量。

　　与此同时，西部地区对仅有的法律援助人员的业务培训也不容乐观。2004年，西部13个省区参加省部级组织培训的法律援助专职人员仅为435名，约占应参加培训人数的10%。不少省区因为经费保障困难而无法组织法律援助人员专业培训，很多贫困县的法律援助人员因为无力支付参加上级组织培训的路费而无法参加培训，法律专业知识更新速度慢、信息闭塞、观念陈旧、与外部很少开展学术交流等因素已极大地影响了法律援助人员业务能力和办案质量的提高。

　　可以说，法律援助专业人员的匮乏，人员素质参差不齐，亟待通过培训提高业务能力和办案质量已经成为一个日益严重的制约中西部地区法律援助工作发展的问题。

　　4、经济欠发达地区特别是西部地区法律援助经费严重短缺，使我国西部贫困地区法律援助机构信息化工作十分落后。

　　据统计，在我国西部13个省区已建立的141个地市级和912个县区级法律援助机构中，还有101个地市级和859个县区级法律援助机构没有配置电脑和打印、传真设备，配有率分别为28%和6%。因经费保障困难，一些法律援助机构既无钱购买法律专业书籍，也无法通过电脑网络查阅国家最新颁布的法律法规和其他方面的信息资料，制作各类法律援助文书仍然依靠手工作业，极大地影响了法律援助人员业务素质的提高和办理法律援助案件的质量。

　　（三）法律援助与社会公益

　　1、法律援助是社会公益事业的重要组成部分

　　法律援助是一项具有社会公益性的事业。从字面上看，《现代汉语词典》将“公益”解释为“公共的利益（多指卫生、救济等群众福利事业）”。与此相对应，在英文中有“public benefit”（公共利益或公共收益）和“commonweal”和“public welfare”（公共福利）等概念。社会公益事业就是非营利事业，其目的不是为了谋求利益、获得利润，而是为了造福于他人、社会乃至整个人类，是从文化、精神、体质、社会、环境诸方面开发人的潜能，为人类社会生存和发展创造各种基本条件的事业。而法律援助就是为经济困难公民提供免费法律帮助，使其在事实上获得法律平等保护的一种完全不以营利为目的的公共事业。

　　从法律援助的历史发展来看，法律援助自产生之日起就是一项具有公益性的事业。法律援助最早产生时就是律师个人的一种慈善行为，律师主动地为经济困难的人提供免费的法律服务这是具有公益性的个人行为逐步发展，产生了有组织地为经济困难群体提供免费法律服务的法律援助制度，法律援助从而成为一种国家的社会福利行为，或者说是面向贫困者的社会保障体系和维护公民司法人权的政府职能或政府与社会相结合的行为，法律援助也就发展成为一种社会公益事业。

　　从法律援助的性质来看，法律援助无疑是一项社会公益事业。根据《法律援助条例》的规定，符合法律援助条件的公民可以获得法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务。法律援助机构免费为经济困难或者法律知识缺乏等处于社会弱势地位的人提供法律服务，让他们在权利受到侵害时不因经济、社会地位等原因，而被拒之于法律之门外，使他们的合法利益得到保护，真正实现法律面前人人平等。法律援助是完全免费的，这在一定意义上确实可以被视为一种“公共福利”。法律援助的公益性还体现在法律援助通过对受援人合法权利的保护不仅能为受援人带来直接的收益，还能为受援人之外的其他社会成员带来一系列的公共利益，其中包括：促进其他人对社会公平正义的信心、减少社会不稳定因素，从而维护社会的和谐，促进社会的文明、自由、民主、平等、稳定，促进国家统一、民族团结和社会进步，使其他成员和整个社会同时受益。可以说，法律援助服务一方面保护特定人的利益，促进社会公益；另一方面推动社会法治化进程。

　　法律援助事业作为社会公益事业的重要组成部分，对在构建社会主义和谐社会过程中推进民主制建设、促进司法公正、维护社会稳定具有十分重要的作用。法律援助作为专门面向困难群众的一项法律帮助制度，是党和政府维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益的重要举措，对构建社会主义和谐社会具有重要的意义。用法律援助的手段维护困难群众的合法权益，既是实施依法治国方略的基本内涵之一，也是保障困难群众实现当家作主、平等参与社会生活管理等民主权利的重要手段。法律援助制度的建立，就是要通过律师等专业法律人员的法律服务，使经济困难的公民和特殊案件的当事人能够平等地站到法律面前，维护自身权益，社会的公平正义得以实现。法律援助作为我国政府的一项重要职能，具有化解矛盾、疏导纠纷的积极作用，通过畅通求助渠道等各种便民措施，及时提供必要的法律援助，可以引导困难群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结。通过开展刑事法律援助，可以有效地配合严打整治斗争依法深入开展，促进刑事司法公正。更为重要的是，犯罪嫌疑人或被告人由于接受法律援助，感受到法律的公平正义，更容易自觉遵纪守法，从而有利于社会稳定。

　　由于法律援助制度发挥的重要作用，法律援助工作的发展得到党和政府的高度重视。《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》将“建立法律援助体系”确定为“十五”社会发展目标，党的十六大又明确提出“积极开展法律援助”，《法律援助条列》已于2003年9月1日起在全国开始实施。在刚刚结束的十届全国人大三次会议上，温家宝总理在政府工作报告中再次强调“做好法律援助工作”。今年3月20日，温家宝总理在司法部《关于法律援助工作有关情况的报告》上做出重要批示，要“总结经验，加强协调，循序渐进。”不久前，中共中央在转发《中央司法改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》时，强调要加大法律援助工作的力度。在国际上，中国政府于1998年10月就签署了《公民权利和政治权利国际公约》，一旦中国的立法机关批准该《公约》，法律援助作为公民的一项基本法律权利，将进一步发展成为政府根据宪法、法律和国际法的规定应承担的国际义务。这一切都说明法律援助这一社会公益事业重要的组成部分具有良好的发展趋势，虽然在一些经济欠发达地区，法律援助机构的组建和法律援助经费的筹集还存在很大困难，但是我们有理由相信，在党和政府及社会各界的支持下，所有符合条件需要法律帮助的公民都能获得法律援助的目标会尽快实现。

　　2、法律援助事业的发展需要社会公益资金的支持

　　从前文我们已经看到，当前困扰法律援助工作发展的最大问题仍然是法律援助资金短缺这一难题。法律援助资金的短缺已经严重影响了我国部分地区尤其是西部贫困地区法律援助工作的正常进行，在这些地区，宪法赋予公民“法律面前人人平等”的权利由于受经费和资金的限制，很难落到实处。但是，我国还是一个发展中国家，在短期内不可能像发达国家那样对法律援助资金给予大量投入，因此，要求各级政府建立稳定、完善的法律援助最低经费保障机制，也不可能在较快的时间内实现。法律援助事业要发展下去，法律援助工作要进行下去，就要广泛动员社会力量，多种渠道、多种方式筹集法律援助资金。

　　目前，争取社会资金支持，主要是广泛发动社会力量，为法律援助事业提供捐助。为此，我们已经采取了一些措施：一是争取政府为社会捐助提供必要的政策支持，财政部、国家税务总局已经就纳税人向中国法律援助基金会捐赠税前扣除问题下发了通知，规定纳税人向中国法律援助基金会的捐赠并用于法律援助事业的，可在税前全额扣除。这一规定极大鼓舞了社会公众和社会组织对法律援助援助事业的捐赠热情。二是加强中国法律援助基金会建设，增强其筹资能力，广泛募集资金，为各地法律援助事业服务，特别是要扶持贫困地区的法律援助工作。三是开展大规模的社会募捐活动。司法部与中央文明办、中央综治办、全国总工会、共青团中央、中央电视台等部门，在全国范围内联合开展了“为实现公平和正义－－法律援助在中国”大型公益活动，充分调动一切社会力量募集资金支持法律援助事业。针对经济欠发达地区法律援助资金短缺问题，我部所属中国法律援助基金会也全力支持经济欠发达地区法律援助工作，专门资助592个国家扶贫开发工作重点县并资助优秀法学院校毕业生到西部地区工作，但是由于中国法律援助基金会可动用资金有限，资金来源不够稳定，使其无法长期、有效地支持经济欠发达地区的法律援助工作。

　　（四）在国家彩票公益金中设立法律援助支出项目的可行性

　　目前，在我国各级财政无法保证法律援助经费的情况下，社会捐赠确实能够在一定程度上缓解法律援助经费资金短缺问题。但是，我国有关社会捐助的政策、法律和社会环境还不完善，社会公众和企业捐助包括法律援助事业在内的社会公益事业的意识还不普及，社会上所蕴涵的可用于公益事业的资金规模还不是很大，捐助渠道还不很畅通，要想完全依靠社会捐助来弥补政府法律援助资金的不足，在很长一段时间内还很难真正奏效。

　　为了筹集更多的法律援助资金支持我国法律援助事业的发展，我们也积极研究更多的法律援助资金筹集方式。在这一过程中，我们就曾提出争取在社会公益资金中划拨一定比例用于法律援助事业。在世界范围内来讲，彩票是各国用来筹集社会公益事业经费的主要途径，目前应当说包括我国在内有一百多个国家和地区都在发行彩票，而且，这些国家和地区发行彩票的一个主要的集中的目的都是用于社会公益事业。而在我国，目前彩票公益金主要用于民政、体育、青少年校外活动场所建设及维护、筹备2008年北京奥运会、红十字会以及社会保障等社会公益事业。法律援助属于可以资助的社会公益事业范畴，为此，我部也曾同有关部门协商争取在彩票公益金中划拨一定比例用于法律援助事业，这个想法当时没有实现，其原因主要是当时所有彩票公益金（包括每年新增的部分）都已有规定用途，而且当时的彩票市场尚不稳定、发行规模不大，每年的发行量完全由市场决定，没有富余的资金向法律援助这一公益事业提供支持。这表明，争取彩票公益金支持的理由是充分的，只是由于当时的彩票公益金份额不足才没有给法律援助分配资金。

　　但是，目前彩票公益金情况已发生了很大的发展和变化：中国福利彩票2004年销量已比2003年增长了13%，突破226亿元，筹集社会公益金达79.1亿元。随着彩票公益金发行量的扩大，使一直以来要求重新分配彩票公益金的使用范围的建议成为可能。在这种新的发展形势下，应该对原有的彩票公益金用途范围有所调整，使彩票公益金能够对更多的公益事业进行支持，而不只局限于原有的用途范围，只有如此才能适应形势发展的需要，使彩票公益金真正取之于民，用之于民。在调整彩票公益金的使用范围时，我们希望有包括法律援助在内的更多的社会公益事业能够得到彩票公益金的支持。

　　法律援助事业是一项重要的社会公益事业，在国家彩票公益金中设立法律援助支出项目符合彩票公益金使用的扶贫、助弱、济困的原则和范围，同时这一支出项目的设立必将对构建我国社会主义和谐社会起到不可替代的促进作用。我们希望并恳请国务院在适当时候能够从彩票公益金分配一部分给法律援助事业，将法律援助列为国家彩票公益金的支出项目，每年支出5000万元，重点扶持我国经济欠发达地区尤其是中西部贫困地区发展法律援助事业。

　　二、国家彩票公益金法律援助支出项目资金用途及项目执行建议

　　国务院如能将法律援助列为国家彩票公益金的支出项目，每年支出5000万元，我部会通过所属中国法律援助基金会将这笔资金主要用于重点扶持我国经济欠发达地区尤其是中西部贫困地区发展法律援助事业。同时我部所属中国法律援助基金会还将严格按照以下项目执行计划，保证把这笔资金用于支持我国经济欠发达地区尤其是中西部贫困地区发展法律援助事业。具体项目建议如下：

　　（一）资助国家扶贫开发工作重点县办理法律援助案件（每年约需3150万元）

　　目标：资助目前我国现有的592个国家扶贫开发工作重点县及选择性地资助约300个中西部地区省级贫困县办理法律援助案件，使我国约近三分之一的县级地方拥有可以使用的法律援助办案专项资金，基本保证我国经济欠发达地区的符合法律援助条件的困难群众能够获得及时的法律援助，使我国法律援助事业基本上实现各地区平衡发展。

　　计划：每年固定向每个国家扶贫开发工作重点县，选择性地向300个省级贫困县（根据各个县的经济发展情况每年可进行调整）提供资金3.5万元，用于办理法律援助案件。受资助的法律援助机构必须保证每年至少办理90件法律援助案件（按每件法律援助案件补贴400元计）。受资助的法律援助机构在使用这笔资金时应遵守以下原则：优先保证刑事法律援助案件，在保证法律援助条例规定的民事法律援助案件范围的基础上适当地扩大民事法律援助案件的范围。

　　预算：每年向每个国家扶贫开发工作重点县法律援助机构提供资金3.5万元，592个国家扶贫开发工作重点县及约300个省级贫困县共计约需3150万元。

　　资助资金的拨付：中国法律援助基金会于每年3月份之前向受资助法律援助机构拨付当年资助资金的80%。其余20%在收到受资助法律援助机构的年度报告并审批合格后于次年1月份之前拨付。

　　资助资金的管理和使用：受资助法律援助机构应确立专人负责资助资金的管理和使用，做到专款专用。所有相关单据应妥善保存，中国法律援助基金会有权随时查阅。受资助法律援助机构每年12月底前应就本年资金使用情况向中国法律援助基金会进行报告。

　　对受资助法律援助机构办理法律援助案件的要求：受资助的法律援助机构每年至少办理90件法律援助案件。每个案件的卷宗材料完整。每年六月底对受资助办理的案件进行一次并年统计和总结，书面报告中国法律援助基金会；每年12月底前向中国法律援助基金会递交年终总结报告。

　　（二）中西部地区省级法律援助培训及地市级法律援助培训（每年约需400万元）

　　目标：每年资助13个中西部省份（指广西、内蒙、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、新疆兵团、重庆、云南、贵州、四川、西藏）进行全省法律援助人员培训；每年资助有30个经济欠发达地市级法律援助机构进行地市级法律援助人员培训，以不断提高经济欠发达地区法律援助人员的业务素质和办案能力。

　　预算：共计400万元。其中每个省级培训活动10万元，地市级培训活动9万元。

　　计划：每年资助13个中西部省份进行全省法律援助人员培训；资助30个经济欠发达地市级法律援助机构进行地市级法律援助人员培训。每年每个省级培训活动至少培训80-100名法律援助人员，内容侧重于法律援助法律法规及管理等方面知识的更新及普及。每个地市级法律援助培训活动争取能够培训本地市的所有法律援助人员，内容侧重于法律援助工作人员日常法律援助指派实施及法律援助案件的办理。

　　对受资助法律援助机构的要求：受资助的省级及地市级法律援助机构应于每年初或培训活动举办前三个月向中国法律援助基金会提交培训计划及实施方案（含拟邀请授课专家有关情况）、预算方案。培训必须邀请来自于该省以外的有关专家。培训时间不少于五天，培训内容适合参加培训的人员。培训中应以调查问卷形式或其他形式征求培训参加者对培训活动的意见和建议。在全部培训活动结束后两个月内，向中国法律援助基金会提交总结报告，全面报告培训活动有关情况、资金使用情况及对培训活动的改进意见。中国法律援助基金会将随时监督了解资金使用情况及培训活动进展情况，并对有关费用进行检查和审计。

　　资金的管理和使用：中国法律援助基金会将收到举办培训班的省或地市举办法律援助培训班的计划及实施方案、预算方案后分别以省级培训活动10万元、地市级培训活动9万元的标准一次性拨付资金。该资金主要用于各省区及地市用于培训活动的学员及专家食宿，会场及相关设备租赁，外省专家交通费，专家授课费用等相关培训支出，不足部分及其他资金由受资助法律援助机构负担。受资助法律援助机构必须将该资金专款专用，账目及单据清楚，并随时准备中国法律援助基金会的检查和审计。　

　　（三）“西部基层法律援助志愿服务行动” （每年约需300万元）

　　目标：中国法律援助基金会将与共青团中央继续合作开展“西部基层法律援助志愿者服务行动”，每年组织100至150名法学院校优秀毕业生到我国西部开展法律援助工作，为西部地区法律援助事业的发展提供人才支持。

　　具体计划：每年组织一批100至150名法学院校优秀毕业生到我国西部地区从事法律援助工作，每批志愿者在西部地区工作两年。每年7月之前，完成志愿者选拔和接收志愿者法律援助机构的确定工作。每年7月，将为志愿者举办专门岗前培训，使志愿者了解法律援助基本知识、法律援助工作发展基本情况。培训结束后，一个月内完成志愿者派遣工作。在志愿者服务期间，中国法律援助基金会将不定期地与接收志愿者的法律援助机构及志愿者本人进行联系，了解志愿者服务情况及接收机构的有关工作情况。

　　预算：此项目计划每年将资助支出人民币300万元。其中用于志愿者的生活补助费用按人均每年1万元计，每批志愿者共约需要200到300万元，每批志愿者的选拔、培训费用（含培训所需差旅费用）、到志愿地点报到的差旅费用、各种保险费用等约需要50万元。

　　资金使用与管理：此计划所需要资金将由中国法律援助基金会统一管理和使用，其中用于每名志愿者的生活补助费用由中国法律援助基金会于每月初前三天通过银行划拨到为志愿者提供的银行卡内。

　　对志愿者的要求：志愿者应服从志愿服务机构的工作安排，积极从事法律援助工作，在志愿服务期满向中国法律援助基金会提交总结报告，说明志愿工作体会及对项目的意见和建议。

　　对接收志愿者的法律援助机构的要求：接收志愿者的法律援助机构应当将法律援助志愿者安排在最需要的岗位，在培养、煅练及使用专业人才的同时，加强本机构的法律援助工作。接收机构应当与中国法律援助基金持不定期的联系，及时沟通有关情况，并在志愿者服务期满后就志愿者工作情况向中国法律援助基金会进行报告。

　　（四）经济欠发达地区信息化工程建设（每年约需250万元）

　　目标：促进西部地区法律援助的基本信息设施建设，提高西部地区法律援助机构的现代化办公能力。同时为全国县区级地方提供法律援助工作最新发展政策及动态方面的信息支持。

　　计划：1、每年有选择性地向100个经济欠发达县区提供2万元的经费或实物(用以购置或直接提供电脑、传真机、相关软件网络支持)，以帮助这些地区提高信息化建设能力，以缩小经济欠发达地区在信息资源获得条件方面与经济发达地区之间的差距。2、为司法部法律援助中心提供资金支持，用于增加《中国法律援助》的印刷数量，扩大《中国法律援助》的发行面，使每个县区级法律援助机构能够获得每一期的《中国法律援助》杂志。

　　预算：共计250万元。其中计划1将需要200万元，每个受资助的县区将获得2万元的资金或实物支持；计划2将需要50万元，用以增加印制和发送2900份《中国法律援助》杂志。

　　资金的管理和使用：对计划1，中国法律援助基金会将根据各个县区的具体情况，决定以实物或资金支持。1.5万元的资金将主要用于信息化设备购置及当年设备运行的必要费用。所有购置或提供的设备均标有国家彩票公益金法律援助支出项目资助中国法律援助基金会提供的标志，并专门用于县区的法律援助工作。中国法律援助基金会将在资助三年内对设备运行及使用情况进行监督。

　　对计划2，中国法律援助基金会将每年提供50万元给司法部法律援助中心，用以每期增加印刷、发送2600多份《中国法律援助》杂志。司法部法律援助中心将负责这笔资金的使用，专款专用，于每年年底就资金使用状况向中国法律援助基金会提交书面报告。

　　（五）中西部地区法律援助宣传及法律知识普及（每年约需200万元）

　　目标：每年资助200个县级地方法律援助机构开展法律援助宣传及法律知识普及活动，使所在地区的普通老百姓能够了解法律援助，了解自己的法律权利，了解一些简单法律知识。

　　计划：每年选择资助200个县级地方(国家级扶贫开发重点县优先考虑)每个县区1万元，用以开展法律援助宣传及法律知识普及活动。

　　资金的管理和使用：中国法律援助基金会将于收到受资助的法律援助机构将年度法律援助宣传及法律知识普及活动的计划及预算后一个月内一次性地将1万元宣传经费提供给受资助的法律援助机构。受资助的法律援助机构将按宣传计划及预算方案使用资金，并于年底或宣传计划执行完毕后在总结报告中将资金使用情况向中国法律援助基金会进行说明。中国法律援助基金会将随时对资金使用情况及有关账目进行监督和检查。

　　对受资助法律援助机构的要求：受资助的法律援助机构应于收到中国法律援助基金会的资助意向通知后两个月内向中国法律援助基金会提交宣传计划及预算方案，在收到资助款项后应按所提交的计划及预算方案开展法律援助宣传及法律知识普及活动并使用资金，于年底或计划执行完毕后向中国法律援助基金会提交总结报告。

　　（六）法律援助机动基金计划（每年约需700万元）

　　目标与计划：中国法律援助基金会将用国家彩票公益金的法律援助支出项目资金中的700万元作为实施法律援助机动基金计划的基本金，与中国法律援助基金会的其他可动用资金合并设立法律援助机动基金项目，面向全国各省、自治区、直辖市各级法律援助机构及各个法律援助组织及有关机构进行项目招标，从中选择一批规模不太大但是对促进中国法律援助事业发展有一定影响的、有代表性的活动予以支持，以期促进中国法律援助事业的进步与发展。

　　具体说来，申请该计划的项目将有利于法律援助的宣传及公众对法律援助的理解，有利于提高法律援助机构或法律援助组织的能力，提高对某一社会群体的法律援助服务水平，扩大法律援助受援对象，研究法律援助理论和实践发展中的前沿问题等。

　　申请的项目可以有多种方式，可以是编写有关书籍、召开研讨会、组织办案等等可以实现上述目的的方式。

　　项目申请者可以是各级法律援助机构、社会团体、高等院校设立的法律援助组织及其他的社会法律援助组织、有志于法律援助服务和研究的其他组织及个人。

　　中国法律援助基金会将于每年初发出机动基金项目申请邀请，会同司法部法律援助中心等相关部门组成专家小组对申请的项目进行评估，每年选择20－50个项目进行资助。每一项目可以获得最高达40万元的资助。

　　法律援助机动基金计划将面向全国，不仅限于贫困地区，着重于法律援助工作有创新的研究及活动进行支持。这一计划将有利于提高经济发达地区进行法律援助工作的积极性，并对中国法律援助事业的长远起到推动作用。

　　三、中国法律援助基金会有关情况介绍

　　国务院如果能够将法律援助列为国家彩票公益金的支出项目，每年支出5000万元，我部将通过所属中国法律援助基金会保证把这笔资金用于支持我国经济欠发达地区尤其是中西部贫困地区发展法律援助事业。

　　中国法律援助基金会是我部为了广泛募集法律援助资金，更好地为经济困难或特殊案件的当事人提供法律援助，实现司法公正、健全社会保障体系，依法定程序申请成立、接受国（境）内外社会各界捐赠资金并进行管理运作的民间非营利组织，是经国务院批准成立并在民政部登记注册的独立的社会团体法人。中国法律援助基金会成立于1997年5月26日，设有办公室、财务部、审计监督部、捐赠部、项目部、宣传部五个部门，现有工作人员20人，现任会长为司法部原常务部副部长张秀夫同志。

　　中国法律援助基金会宗旨：保障全体公民享受平等的司法保护，维护法律赋予公民的基本权利。

　　中国法律援助基金会任务：接受国（境）内外社会各界捐赠，募集、管理和使用法律援助资金，为法律援助提供资金支持。

　　中国法律援助基金会资金的使用：以多种形式支持法律援助工作和法律援助事业的发展，提高法律援助公众知晓程度，依托各级法律援助机构及社会法律援助组织对符合受援条件的民事、刑事、行政案件或非诉讼事项的当事人提供资助以使其获得法律援助。

　　监督：基金会按捐赠人的意愿和要求管理和使用法律援助资金。在资金的募集、管理、使用等方面接受社会各界、尤其是捐赠人的监督。定期公布信息。接受审计部门的审计监督。

　　中国法律援助基金会自成立以来，共接受社会各界捐款人民币10500.5万元。截至2005年6月30日，已通过全国各级法律援助机构向受援人提供法律援助资金3000余万元，按办理每件法律援助案件平均需要500元人民币计算，这些资金可办理各类法律援助案件60000余件，大大缓解了我国社会发展中法律援助需求量巨大，而法律援助经费和资金又严重短缺的现状和局面。

　　中国法律援助基金会成立以来已经实施的主要大型项目有：

　　1、2004年8月，中国法律援助基金会与福特基金会合作开展“中国优秀学子法律援助爱心行动”项目，共同资助70名法学院校优秀毕业生到我国西部贫困地区开展法律援助工作，受到了西部贫困地区法律援助机构和群众的普遍欢迎。一年来，他们共参与办理各类法律援助案件1200余件，解答群众法律援助咨询13000余人次，代拟各类法律文书600余份。此项目执行期为两年。到目前为止，该项目实际资助支出已近250万元。

　　2、2004年12月，中国法律援助基金会决定向全国592个国家扶贫开发工作重点县转赠法律援助社会捐款，第一批转赠款目前已全部拨付到贫困县的法律援助机构，第二批转赠款即将在6月30日前拨出。向592个国家扶贫开发工作重点县转赠法律援助社会捐款的工作将连续执行3年，计划向国家级贫困县转赠法律援助社会捐款1800万元。法律援助需求量大，而资金又严重短缺是我国中西部地区法律援助事业发展面临的主要困难，大量是中国法律援助基金会重点帮助解决的问题。2004年10月8日，中国法律援助基金会决定连续三年每年向我国中西部地区的法律援助机构转赠法律援助社会捐款人民币各1万元，三年总计划转赠社会捐款1776万元，其中第一年转增592万元的计划已经全部完成，项目正在进行之中。该项目计划每年可资助法律援助机构办理各类法律援助案件15000件左右，能够使近15000 名贫困群众（主要是老年人、残疾人、妇女、未成年人、外来务工人员等）通过法律援助诉讼服务维护自己的合法权益。

　　3、2005年7月，司法部与共青团中央合作开展“西部基层法律援助志愿服务行动”共同组织100名法学院校优秀毕业生到我国西部地区开展法律援助工作。目前，志愿者的招募、培训和派遣工作已经结束，100名法律援助志愿者已经在基层法律援助第一线开展各项工作。此项目为长期执行项目，资金由中国法律援助基金会提供,计划每年将资助支出人民币100万元。

　　事实证明，如果国家彩票公益金设立法律援助专项支出项目，中国法律援助基金会有能力将这笔资金管好、用好，而中国法律援助基金会与司法部法律援助中心的密切合作关系又将使中国法律援助基金会在各个项目的执行上获得专业的指导和帮助，使中国法律援助基金会能够用这笔资金最大限度地为我国中西部法律援助工作的发展和我国法律援助事业的进步做出贡献。此外，目前我国有许多地方法律援助机构都制定了法律援助资金管理办法，严格法律援助资金的使用和管理，这对于确保国家彩票公益金中法律援助专项支出资金的有效使用和管理具有极为重要的作用。

　　为确实管理和使用好国家彩票公益金设立法律援助专项支出资金，中国法律援助基金会将在接收国家彩票公益金中的法律援助专项支出资金前根据实际情况调整和增加设立相应部门，确定专人负责上述每一个使用国家彩票公益金设立法律援助专项支出资金的计划。并为国家彩票公益金设立法律援助专项支出资金设立专门账目，以确保专款专用。在法律援助专项资金的管理和使用过程中，中国法律援助基金会将在以上项目建议及计划正式实施前提出更为详细具体的实施方案、预算方案、受资助机构或组织的选择方案等等，并对所有具体使用相关计划资金的机构及个人的资金使用进行监督，在必要时候对有关费用进行抽查和审计。中国法律援助基金会每半年就相关计划执行情况向财政部进行专项报告，每年年终就所有计划执行情况及资金使用情况、监督检查情况以及次年各个项目建议的实施计划、预算方案以及资助机构名单等具体执行计划向财政部进行报告，以确保有效及合理地使用国家彩票公益金设立法律援助专项支出资金。

　　法律援助是造福百姓的社会公益事业，是密切党与人民群众血肉联系的纽带和桥梁，是在人民群众中树立党和政府形象的民心工程。“积极开展法律援助”是维护社会公平和正义的重要举措。加大对法律援助事业的财政支持，是树立和落实科学发展观的客观要求。为保证“法律面前人人平等”这一宪法权利的真正实现，促进我国法律援助事业的均衡发展，我们再次恳请国务院将法律援助列为国家彩票公益金的支出项目，每年支出5000万元，重点扶持我国经济欠发达地区尤其是中西部贫困地区发展法律援助。

关于要求高法、高检和司法部尽快落实全国人大常委会 关于司法鉴定管理问题决定的建议

　　
　　《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《决定》)于2 0 0 5年2月2 8日发布，并已于1 0月1日起施行。《决定》的颁布实施，是我国司法鉴定体制改革和发展工作中的大事，对规范司法鉴定活动，保障诉讼活动的顺利进行，维护和促进司法公正具有十分重要而深远的意义。

　　《决定》第二条明确规定，国家对法医类、物证类、声像资料类(“三类”)司法鉴定业务以及“根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当对鉴定人和鉴定机构实行登记管理的鉴定事项”(“三类外”)，实行登记管理制度。但《决定》施行至今，该第二条规定的应由司法部商最高人民法院和最高人民检察院确定的应实行登记管理的“三类外”鉴定事项到底应当包括哪些类别，目前司法部、最高人民法院和最高人民检察院仍未商定。这种状况，既使各地司法鉴定管理无据，也导致了司法鉴定管理的各行其是，严重影响了《决定》的贯彻实施。

　　根据各地司法鉴定的地方立法，“三类外”的司法鉴定事项主要包括：司法会计以及涉及诉讼的资产、价格、产品质量、建筑工程、知识产权等。从司法实践来看，这些事项都是诉讼需要的，因此，都应纳入国家登记管理的范畴。理由如下：

　　一是这些事项都是诉讼中需要依靠专门知识和科学技术予以解决的事项，且这些事项在诉讼中均占有相当的比例(据重庆市司法局统计，2004年重庆市“三类外”与“三类”司法鉴定业务分别为2151例、10669例；2005年为3271例、11120例)；

　　二是以前最高人民法院公布的鉴定人名册已经把这些事项作为司法鉴定事项；

　　三是目前已出台司法鉴定地方性法规的十余个省(直辖市、自治区)均已把这些事项纳入登记管理的范畴(同附件2)，且各地已经积累了大量经验并形成了行之有效的统一管理格局，如再度将这些事项划分出去，必然使司法鉴定活动出现新的混乱；

　　四是这些类别的机构和人员都希望参与诉讼活动并利用其专业知识和技能为诉讼服务。

　　综上，为了加强对司法鉴定活动的统一规范管理，适应诉讼的需要，维护司法公正，为了避免司法鉴定管理出现新的混乱，建议加强执法监督，做好协调工作，促成“三类外”的司法鉴定事项尽快纳入司法行政机关登记管理。

　　 关于建立和完善法律援助经费保障制度的建议

　　一、现状

　　目前，我国共建成法律援助机构3000多个，专职人员12000多人，近60%有律师资格。据不完全统计，自1997年至2005年6月，各级法律援助机构共接待解答法律咨询681余万人次，办理法律援助案件90多万件，有近97万余人次通过法律援助，维护了自己的合法权益，产生了积极有益的社会效果，充分体现了法律援助的保障作用。但是，由于我国地域广阔，人口众多，各地经济发展不平衡，法律援助工作远远不能满足广大人民的需要，实践中面临的诸多问题也在很大程度上制约着法律援助制度的进一步发展。特别是机构定性不明、经费缺乏保障和立法相对滞后这三大难题，成为法律援助发展道路上的重大障碍。其中经费保障问题又是目前对法律援助工作开展影响最大、最直接的一个突出问题。因此，如何建立和完善法律援助经费保障机制成为亟待研究解决的一大课题。

　　二、具体建议

　　（一）法律援助的经费解决

　　必要的经费是法律援助制度存在的物质保障。没有足够的经费投入，法律援助就有可能成为一句空话。虽然《法律援助条例》规定“县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支付，保障法律援助事业与经济、社会协调发展”，但就目前来看，法律援助资金严重匮乏却是个不争的事实。解决这一问题，不能单纯地依靠政府投入，必须完备机制，加大宣传，多方位、多渠道地筹措资金。这样，才能更好地满足广大公民对法律援助的需求。

　　个人认为想单纯依靠政府的财政拨款实施法律援助显然有些力不从心,只有通过多种方式筹集资金，才是解决这一问题的关键。可以依靠以下几种渠道：

　　第一，财政拨款。这是占主导地位的基金模式，各地方政府要加大法律援助资金的投入力度，不能仅依靠中央财政的拨款。《法律援助条例》虽然规定了县级以上人民政府应当提供财政支付，但是，目前绝大多数法律援助所需要的经费尚未纳入地方财政预算，这点急需改善。必须保证各级政府将法律援助资金列入到财政预算之中，每年按时按量拨款，而且该经费不必经过申报审批程序，可以成立专门小组或派专人监督，保证专款专用。中央财政拨款应更多地用来缩小由于各地区经济发展不平衡所带来的地方政府拨付援助经费上的差距，从而使不同地区的公民享受一定程度上的平等待遇。

　　第二，专项提取。从律师协会、公证员协会、法官协会、检察官协会等社团的会费中提取一定比例的资金，由各地司法行政机关会同律师协会共同确定每个律师应当资助的份额，以体现专业协会和专业人员对社会应承担的责任和应尽的义务。

　　第三，社会捐赠。法律援助既是一种国家行为也是一项社会公益事业。虽然我国已在1997年5月成立了法律援助基金会，专门负责募集、管理和计划使用国内外包括单位、团体、个人的捐赠，并通过开展公益活动，如义卖、晚会义演、社会募捐等方式筹集辅助法律援助事业。但笔者认为，目前的宣传力度仍然不够，应广泛开展宣传活动加大舆论引导，使全社会都了解法律援助工作的意义，关心支持法律援助工作，尽其所能捐赠资金。

　　 第四，被援助人赞助。《司法部关于开展法律援助工作的通知》第八条规定：“受援人因需援助案件或事项的解决而获得较大利益时，应当向法律援助机构支付服务费用。”即要求被援助的民商事案件的当事人，在诉讼结束之后，从自己胜诉所取得的资金总额中，拿出一定比例，如2％或5％，作为支持国家法律援助事业发展的赞助金。尽管如此，能够保证这样做的仍寥寥无几，可以借助香港“法律援助指导计划”的有关做法，由受援人在获得法律援助的同时，签署“承诺书”，表明其在胜诉获利后愿意付给法律援助中心一定比例的服务费用，以保证这一规定落到实处。

　　第五，其他途径。除了以上方式，法律保险制度惩罚性损害赔偿费、提交对执业律师的强制性免费服务要求等，都可以成为实施法律援助的资金来源。此外，还有学者建议将罚金、没收的取保候审保证金及其利息、对保证人处以的罚款等，也通过适当的途径用于法律援助事业。

　　（二）法律援助的人员配置

　　我国法律援助实施主体除应包括律师、公证员和基层法律工作者外，还可以包括实习律师、退休法律工作者等人力资源，并借鉴国外做法，建立法律援助社会志愿者体系，将一切有志于从事法律援助的社会法律专业人才都纳入到法律援助事业中来。具体做法如下：

　　1、对于具有律师资格，本身就是注册律师的，应采取积极措施调动他们的积极性，使其能够更好地利用自身条件，提供所有形式的法律援助，并以诉讼代理和刑事辩护为主。

　　2、对于未从事专门的法律援助事务的律师、公证人员以及其他基层法律工作者，允许其在法律援助管理机构规定的范围内从事法律援助事务。

　　3、对于获得律师资格但未取得执业证的实习律师，则要求其在一年的实习期限内，必须专门从事一定量的法律援助业务。由于我国《律师法》已规定诉讼代理、辩护业务只能由律师进行，为保持与其的一致性，可规定实习律师从事法律援助业务的范围为非诉讼代理和咨询、代书业务。

　　4、充分利用退休法律工作者和法学院校师生等法学资源，引导和帮助他们建立非营利性的法律援助工作机构，提供无偿的法律援助。

　　我国虽已于2003年9月1日起施行了《法律援助条例》，但该条例中规定的内容相对简单。尽快制定统一的《法律援助法》，不仅是我国法律援助工作的实际需要，也是建立现代化法律援助制度的显著特征之一。随着我国社会主义法制建设的进一步深入和人权保护事业的进一步发展，制定一部系统规范的法律援助工作的专门法律的时机已日趋成熟。

　　三、背景材料

　　（一）经费保障不足的现状

　　1、法律援助经费没有纳入财政预算。由于法律援助经费没有纳入当地政府的财政预算，需要主管法律援助工作的司法行政部门向政府财政部门提出申请，经费保障极不稳定。

　　2、财政预算的法律援助经费有限。虽然财政有援助经费的预算，但预算的援助经费与实际需求相差甚远，缺口较大。

　　3、社会捐助没有充分利用。目前，除中国法律援助基金会和北京法律援助基金会以外，其他省、区、市均没有法律援助基金会，至于基层法律援助机构，开展募捐活动的更是凤毛麟角，大量的社会资金没有得到充分利用。

　　4、司法行政部门挪用援助经费现象较为普遍存在。目前我国法律援助机构大多为司法行政部门的内部机构，所以在经费使用上，极难保证专款专用，单独列帐，导致司法行政部门挪用法律援助经费的现象较为普遍地存在。 5、行业奉献没有激活。根据条例规定，国家鼓励社会团体、事业单位等利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助，这里的“利用自身资源”是指在不占用政府法律援助经费的情况下，为经济困难的公民提供法律援助，提供法律援助的人员以志愿人员为主。司法实践中，在基层相对落后的地区，这部分志愿人员根本没有被充分利用起来，个别地方甚至没有零的突破。

（二）经费保障不足的负面影响

　　法律援助经费没有落实所带来的负面影响主要表现在以下几个方面：

　　1、致使法律援助机构工作被动，没有起色 由于经费不足，部分援助机构仅办理人民法院指定辩护的刑事法律援助案件，或者以承办此类案件为主，对经济困难群众提出申请的民事案件，则能推就推，甚至不予受理。有的基层法律援助机构甚至70%以上的援助案件为人民法院指定辩护的刑事案件，法律援助没有真正落实到为弱势群体服务上来。

　　2、法律援助案件服务质量受到影响 由于援助案件的补贴仅是一种补偿性的，有的法律服务人员为了压缩办案经费，不得不减少对民事案件的调查取证，对刑事案件须复印的证据材料、会见被告人等均被省去，敷衍塞责，应付了事，使法律援助流于形式。

　　3、导致个别法律援助机构违规收费 近年来由于各地财政拨款力度的加大，法律援助机构创收的情况有所减弱，但为了弥补经费的不足或者解决办案经费，个别法律援助机构依然规定专职律师办理有偿收费的案件，造成了法律援助机构和社会律师的不正当竞争，损害了法律援助的声誉。

　　4、法律援助人员队伍不稳定 由于法律援助经费的不足，个别法律援助机构无固定人员，法律援助中心律师亦为其他有律师资格的司法行政人员兼任，严重影响了法律援助人员队伍的稳定，不利于法律援助事业的开展。

　　其他议案或建议：

　　关于建立农民工身份转换制度的建议

　　关于修订《国家赔偿法》的议案

　　关于建立失地农民社会保障制度的建议

　　关于制订《公务员财产申报法》的议案


　　关于尽快制定《行政收费法》的议案

　　关于尽快制定《救灾法》的议案
　　
　　关于尽快制定《公共信息公开法》的议案

　　关于建立重大产品召回制度的建议　　

　　关于修改《老年人权益保障法》的议案

　　关于高法应正确适用民诉法规定杜绝滥用“三暂缓”的建议

　　关于各级政府应切实履行法律援助责任的建议

　　关于完善紧急医疗救助机制的建议

　　关于尽快完善药品、医疗用品采购制度的建议

　　关于尽快建立公开的个人信用管理制度的建议

　　关于建立和完善法律援助经费保障制度的建议

　　关于国务院尽快出台相应政策调整地方基础教育资源分配的建议

　　吴德立委员议论案或建议：
　　

对涉嫌经济犯罪的企业高管人员适用保释

　　当前，我国审前阶段对犯罪嫌疑人的刑事强制措施适用，呈现“高羁押率”的特点，他根据案例对比、原因分析，国外诉讼制度理念，提出自己这个提案。他告诉记者，“目的是实现企业正常经营，保证社会稳定，经济发展，更加保障人权，减少犯罪嫌疑人民事权利行使的障碍。”

　　我国刑诉法虽然规定了取保候审和监视居住措施，但是，事实上，公安机关为便于办案，往往倾向于对犯罪嫌疑人实行拘留等法律强制措施。对此，吴德立列举国际规则和现代法律理念认为，联合国《公民权利和政治权利国际公约》中规定，“任何因刑事指控而被逮捕或拘禁之人，……有权在合理的时间内受审判或被释放。等候审判的人受监禁不应作为一般规则。”另外，吴德立还认为，保释制度是以无罪推定原则为前提的，“保释权应当是刑事当事人的一项重要权利，也有助于当事人辩护权等其他权利的实施，在国外，被捕后受到指控的犯罪嫌疑人，一般都有机会获得审前释放。”

　　因为涉嫌经济犯罪的企业高管人员在保释期间一般不会造成治安问题，另外，由于目前中国企业中“人治”色彩较浓，所以，企业高管一旦突然被抓，可能使得公司陷入危机，对其进行保释，则能够减少对企业运行造成的负面影响，免于一人犯罪，公司受损的案例出现。

　　吴德立委员提出大陆与香港的两个案例对比来支撑自己的提案。一是金正集团董事长万平，于2004年被以涉嫌挪用巨额资金罪拘留，金正集团经销商以及银行纷纷上门追债，金正集团财务窘迫，工厂遭封门停产。与此相对的是创维数码董事局主席黄宏生，因涉嫌盗取香港证券交易所上市企业创维数码有限公司资金而被捕，两日后交纳100万港元保释金获准保释，相反，创维集团目前平稳渡过危机。吴德立指出，同样两家上市公司，同样是经济性犯罪，但事件处理方式和结果大相径庭。

　　回应

　　法官：不可能专门为某一类人专门立法

　　就吴德立委员的提案，记者采访了一位资深法官。他认为，我国对“保释”其实早有制度上的规定，只不过由于执行中执法机关更加侧重对社会安全的考虑，而且，“保释”同样适用于高管之外的符合条件人群。

　　这位法官说，国外确实有“保释”的说法，不过，我国的问题不在立法层面上，因为按照法律面前人人平等的精神，是不太可能单独对某一个人群立法的，除需要特殊保护的未成年人、妇女等人群之外，其他国家也不会针对一类人单独立法，所以，如果从立法的角度考虑对企业高管实行保释制度，提法就需要推敲；另外，目前，我国刑事领域方面其实有取保候审和监视居住等措施，内容就是对社会危害性不大的犯罪嫌疑人给予一定自由，也就是说，“保释”制度目前是有法律规定的，只不过提法有所不同。

　　律师赞成：企业高管保释对整个社会有利

　　我赞成吴委员的主张，在市场经济发育较充分的国度里，对于公司高管涉嫌犯罪，只要条件许可则一般都采用保释。这些保护价值的实现，就是个人权益和社会权益的综合保护。

　　同时，孙伏龙又认为，保释还应当进行制度保障，高管的保释金额应当比一般公民更高一些，这样的保障会更有力些。

　　焦点对撞

　　企业高管应否保释？

　　耿建明(全国人大代表、河北荣盛集团董事长)：我们的和谐社会讲究人人平等，不光是财富层面的，更应该是社会基础层面的，不能说因为企业高管涉嫌经济犯罪就有理由保释，对企业的影响那也是他的过失带来的，不能为了企业的发展就可以放宽处罚。照这样来讲，谁犯罪了都有理由要求保释，老师还有学生在等着他去上课，工人在等着他去开工，所以这种保释的理由是不成立的。这种做法违背了法学的基本精神，如果这样去执行的话，很可能会造成当事者对法律怀有投机心理，会助长他的违规心理。

　　蔡东晨(全国人大代表、石药集团董事长)：企业高管涉嫌经济犯罪，如果被调查时间过长可能会给企业蒙上阴影，“群龙无首”的状态下，生产、经营、销售、股价都有负面效应，带来“殃及池鱼”式的影响，影响相关行业进程，也影响社会财富的积累。这样的话，执法成本就太高了。同时，如果企业高管能够被保释，那么这种权利也应该赋予每一个公民，不应是企业高管独享。

【作者: 唐璜】【访问统计:】【2006年03月9日 星期四 09:37】【 加入博采】【打印】