十届人大代表陈紫芸律师建议建立城镇国有土地使用权续期制度
十届人大四次会议期间，十届人大代表、广东天爵律师事务所主任陈紫芸律师建议，通过立法建立城镇国有土地使用权续期制度，以解决目前国有土地使用年限的问题。
在陈紫芸律师提交的《关于立法建立城镇国有土地使用权续期制度的建议》中说，根据我国现行法律的规定，对于以出让方式取得的国有土地使用权用于建设的，均规定了年限，其中居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者其他用地五十年。
但法律同时规定，土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物有权由国家无偿取得。
以上法律规定最终将引发土地所有权与地上建筑物及其他附着物所有权之间的矛盾冲突。人们开始担心自己购买的商品房70年后的所有权问题。
陈律师建议通过建议土地使用权期满续期制度来解决这个问题。立法明确土地使用权期满后，土地使用权人有权申请续期，由原批准用地的国家机关受理和批准续期。由于土地使用权出让金是一次性收取的土地有效年限的使用价格，所以土地使用期限届满后续期需缴纳土地出让金。只要土地使用权人需要续期，并提出申请，没有违反土地管理及土地出让制度等相关规定，除国家因社会公共利益需要收回该土地使用权外，批准机关一般应予以批准。
陈律师还建议对于“公共利益的需要”做比较严格的解释。按照《土地管理法》的规定，这种需要主要指“进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”。同时第二十二条又规定：“列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家建设项目，其建设单位经批准后可以申请用地（包括经由国家征用集体土地而取得土地使用权）”，这意味着凡属列入固定资产投资计划或者被批准建设的国家建设项目，都已经纳入“公共利益的需要”的范畴。现实生活中，大量被列入计划的项目实际上是为了企业的商业目的；一些地方政府出面征用土地建立开发区招商引资，严格来说并非是满足社会公共利益的需要，造成国家耕地的大量流失。
附：
关于立法建立城镇国有土地使用权续期制度的建议
一、案由：
我国自改革开放以来，在建立国有土地使用权制度方面已经取得了令人鼓舞的成就，以1990年发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》为重要标志，开始由无偿无期无流转的土地使用计划制度转变为有偿有期有流转的土地使用权制度，对于满足个人和社会对土地资源的需要，实现土地资源价值和效益的最大化，发挥了重要的作用。然而随着我国经济的发展和人们的生活需求，土地使用权制度在立法上的不足逐渐暴露出来，尤其是土地使用权期满后的法律问题已成为目前人们关注的焦点，迫切需要完善立法。
二、案据：
首先，根据我国现行法律的规定，对于以出让方式取得的国有土地使用权用于建设的，均规定了年限。主要体现在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条的规定：土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。可见从法律上看，土地使用权无论是通过出让或转让方式取得，都是有期限限制的权利。
其次，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条的规定：土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。可见土地使用权终止后，土地使用者不再享有该土地的使用权，土地使用权受让人与土地所有者或其代表之间关于该块土地上的权利义务解除，地上建筑物和其他附着物随土地使用权的终止而由国家无偿取得。
最后，就以上法律规定来看，将引发土地所有权与地上建筑物及其他附着物所有权之间的矛盾冲突，在有使用期限的土地上建造房屋等地上附着物，必然引发冲突，并将造成不利后果。
第一，土地使用期限届满，土地所有人与地上建筑物及其他附着物所有人对地上建筑物及其他附着物的处分权纷争。如果土地使用权连同地上附着物一起由国家无偿收回，必然损害地上建筑物及其他附着物所有权人的利益，并且与《宪法》保护公民私人财产所有权的永久性精神相违背。
第二，限制了房地产二级市场的发展。二级市场的法律行为，如土地使用权转让、抵押等交易行为，必然受到一级市场的土地使用权出让年限的限制，若土地使用权期限届满地上建筑物及其他附着物收归国家，则房地产市场交易主体必定要考虑交易成本及以后的投资能否在有限的年限内收回，影响了土地使用权人在该土地上作长远投资，不利于完善地产市场。
三、方案：
为解决土地使用权期满后的各种法律问题，完善土地使用权制度，平衡土地所有权人和地上建筑物及其他附着物所有权人的利益，有关城镇国有土地使用权期满后办理续期手续的立法亟需制定。本人现就该法律制度的确定提出如下建议内容：
（一）明确土地使用权期满续期制度在我国土地制度中的重要作用及制定本法的意义。
（二）明确土地使用权期满后，土地使用权人有权申请续期。
允许续期的理由在于，一方面可以避免财产的损失和浪费，土地使用权人已经在土地上建造了建筑物及其他附着物，如果其愿意延续土地使用期限，表明这些建筑物及其他附着物对其具有继续利用的价值；如果不允许续期，而由第三人取得土地使用权，该土地上建筑物及其他附着物对第三人不一定具有继续利用的价值；另一方面也是保护土地建筑物及其他附着物所有权人利益的需要，授予所有权人一定的选择权，有助于实现资源的最大化利用，调动土地使用权人投资土地的积极性。
（三）明确受理续期申请及批准续期申请的具体国家机关。
为遵循便民原则，应统一受理机关和批准机关为同一机关。建议该机关为原批准用地的国家机关，即拥有审批权限的市、县人民政府。这样规定的主要原因在于土地使用者在申请审批时，土地审批分为三次，即农用地转用审批、征地审批、具体建设项目用地审批，而根据《土地管理法》的有关规定，经过农用地转用审批和征地审批后，还需要人民政府对土地使用者进行具体建设项目用地审批，这样土地使用者才有土地使用权。第四条明确续期制度适用的土地使用权人的标准，即规定土地使用权人的内涵和外延。
对于通过租赁方式取得或者通过抵押方式但抵押权尚未实现的主体应排除在土地使用权人之外；对于抵押权人按法律规定处分土地使用权，但第三人未办理过户登记的，因其尚未获得土地使用权，也应排除在可以申请续期的土地使用权人之外。
（五）明确续期制度中土地出让金数额的确定方式。
土地使用权出让金是一次性收取的土地有效年限的使用价格，土地使用期限届满后续期需缴纳土地出让金。因土地使用权出让遵循平等、自愿、有偿的原则，具有民事法律行为性质，所以国家与土地使用权人应当按照双方约定来确定，没有约定或者约定不明确的，应当按照市场价格缴纳。
（六）明确申请续期的最高年限的确定方式。
申请续期的最高年限可参照适用《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条的规定。
（七）明确批准机关对于申请续期的批准原则。
为保护土地使用权人申请续期的权利及有效实现，只要土地使用权人需要续期，并提出申请，没有违反土地管理及土地出让制度等相关规定，除国家因社会公共利益需要收回该土地使用权外，批准机关一般应予以批准。
对于“公共利益的需要”应作比较严格的解释。按照《土地管理法》的规定，这种需要主要指“进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”。同时第二十二条又规定：“列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家建设项目，其建设单位经批准后可以申请用地（包括经由国家征用集体土地而取得土地使用权）”，这意味着凡属列入固定资产投资计划或者被批准建设的国家建设项目，都已经纳入“公共利益的需要”的范畴。现实生活中，大量被列入计划的项目实际上是为了企业的商业目的；一些地方政府出面征用土地建立开发区招商引资，严格来说并非是满足社会公共利益的需要，造成国家耕地的大量流失。
（八）明确申请续期的申请期间及批准机关应履行义务的期间。
明确申请期间有助于督促土地使用权人及时行使申请的权利，可以规定申请续期应当在期满前1年内提出，未按照规定的时间提出申请的，视为放弃土地使用权及地上建筑物及其附着物的所有权。
明确审批期间有助于提高国家机关的工作效率，批准机关在接到申请之日应当予以受理，并应当在一段合理期限内作出是否予以批准的决定，并且以书面形式告知申请人。因审批行为是行政行为，对此，可参照行政许可决定的期限，即审批机关应当自受理申请之日起二十日内作出决定。二十日内不能作出决定的，经审批机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。
（九）明确续期的次数有无法律限制性规定。
为保护土地使用权人行使完整的土地使用权及其对地上建筑物及其他附着物的所有权，明确续期期满，可以再次申请续期；续期次数不限。
（十）明确在土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照本法规定未获批准时的效力及其法律后果。
土地使用权消灭，出让人应当及时办理注销登记。登记机构应当收回建设用地使用权证书。
（十一）应明确土地使用者未申请续期或者申请续期依法未获批准的，对于土地上附着物的收回，国家应适当保护地上建筑物及其他附着物所有权人的利益，实行有偿取得、合理补偿的制度。
根据现行法律规定，土地使用权收回时，对于地上附着物由国家无偿取得，无偿取得制度有以下不合理之处：1、我国法律明确保护公民和集体经济组织的财产所有权，无偿收回制度违背了对财产所有权的保护原则。2、在立法上有失平衡。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，划拨土地使用权是无偿取得的，国家收回土地使用权时，却给予适当补偿，但对于通过向国家支付土地出让金方式有偿取得土地使用权的使用权人不补偿，而且将地上附着物无偿收回，显然有失公平。
当土地使用权终止时，原土地使用权人有权利拆除其地上建筑物和附属物，这也是其恢复土地原状的义务。应依据土地上的建筑物及其他附着物有无价值来确定国家是否有偿取得。国家机关在依法收回土地使用权时，如果国家对该土地上的建筑物及其他附着物需要继续利用的，土地所有人可以以合理的价格购买，该地上建筑物及其他附属物的所有人不得予以拒绝；如果地上建筑物确实有利用价值，为防止财产的损失和浪费，提高对物的有效利用，国家不应当要求对地上建筑物和其他附着物强行拆除，以恢复原状，国家在收回时，应当给予适当补偿。
（十二）明确收回土地使用权的批准机关、执法主体以及收回土地使用权所使用的法律文书形式。
收回土地使用权的批准机关应为本法第三条规定的国家机关；根据《土地管理法》的规定，对于期满未申请续期或续期未获批准的，由土地管理部门报经原批准用地的人民政府，可以收回，因此收回土地使用权的执法主体为土地管理部门；对于收回土地使用权采用的法律文书，可参照《闲置土地处置办法》第五条的规定，对于土地使用期满土地使用者未申请续期或者申请续期依法未获批准的，采用《收回国有土地使用权决定书》的文书形式。
（十三）明确对于因土地使用权的续期问题、国家收回土地使用权补偿问题产生的纠纷所适用的法律。
对于因土地使用权的续期问题而产生的纠纷，应区分两种情况对待。
第一种情况是：如果土地使用权人没有在规定期限内提出续期申请而导致国家收回土地使用权，应当看作是双方在履行《国有土地使用权出让合同》中，土地使用权人未依约定行使权利，出让人依约收回土地使用权的行为，此行为属于民事行为，由此引起的诉讼，应当作为民事诉讼。
第二种情况是：如果因为土地使用权人申请续期但依照规定未获批准，土地使用权被国家收回，此时国家行使的是行政职权，由此引起的诉讼，应当作为行政诉讼。
对于国家收回土地使用权补偿问题产生的纠纷，无论对国家收回有无争议，关于国家是否给予相应补偿及补偿数额问题的争议，应当作为民事诉讼。
（十四）规定本法生效时间及其他未尽事宜。
关于城镇国有土地使用权期满后办理续期手续的立法及其颁布，必将有助于解决土地使用权制度立法上不足产生的纠纷，有利于土地流转制度的健康发展，有利于土地投资者的长期投资，推进住房商业化和完善房地产市场。但为完善国有土地使用权制度并增加本法的可操作性，我们还需要对许多相关法律法规进行适当修改。
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